Category Archives: PEC239-Artigos

Os tribunais de Contas no Brasil remontam ao século XIX, instituídos, no ano 1890, para verificar a legalidade das contas públicas em um ambiente no qual o país havia acabado de se tornar uma República.

Ao longo dos anos, a competência dessas cortes se expandiu, sendo-lhes atribuídos deveres mais complexos, como os de fiscalização. No entanto, ficou mantido o critério de indicação política dos membros desses tribunais, semelhante ao de um século atrás, com a diferença de que, se antes era o chefe do Executivo que fazia a escolha, a partir da Constituição Federal de 1988 inaugurou-se um sistema de misto, em que aquele passou a escolher um membro, e o Legislativo, os outros quatro, restando às carreiras técnicas apenas uma vaga para cada uma. Essa nova composição, em que, dos sete membros, cinco são indicados por critérios políticos, pode ser explicada em razão da vitória do Parlamento (que redigiu a nova Constituição) sobre o poder central e sobre a ditadura militar.

Fácil verificar que, nesse mais de um século e quase três décadas de Constituição, o que se viu é que esse sistema continuou sofrendo do mesmo pecado original que maculou a sua concepção, já que manteve a indicação política majoritária e sem qualquer controle. Assim ocorrendo, gerou-se uma disfunção, pois, repita-se, o rol de competências atual exige conhecimentos técnicos, cada vez mais sofisticados, enquanto que o modo de indicação, ao contrário, continuou rudimentar.

Engana-se, contudo, quem imagina que o problema seja “apenas” esse. Isso porque os recentes episódios de corrupção, que assistimos alarmados, demonstraram que o atual modelo dos tribunais de Contas (que custa mais de R$ 10 bilhões à nação ao ano) falhou no seu dever básico de fiscalizar os atos e contratos sujeitos a seu exame, não sendo capaz de impedir ou reprimir práticas corruptas e antieconômicas. Para piorar, foi trazido à superfície um esquema igualmente ilícito, revelado pela operação quinto de ouro, no Rio de Janeiro, quando cinco conselheiros foram presos por participarem de supostos atos de corrupção, que tinham o dever de combater.

Diante desses fatos, em abril foi assinada, pelos principais juristas brasileiros, carta aberta pela reforma dos tribunais de Contas, defendendo mudanças[1].

No mês seguinte, foi lançado um movimento nacional (#MudaTC) que também quer alterações na maneira como são fiscalizadas as contas públicas.
Em comum entre ambas as iniciativas está o reconhecimento acerca da importância do sistema de controle, desde que eliminadas as suas disfunções, para que possa, realmente, garantir que o orçamento e as políticas públicas sejam executados, em benefício da população.

No Congresso Nacional, tramita ainda a PEC 329/2013, que possui três eixos. O primeiro quer dar um basta às indicações políticas para os tribunais de Contas, por entender que as competências dessas cortes, no século XXI, requerem julgadores técnicos para essa função, enquanto políticos devem concentrar seus esforços no Parlamento, para a melhoria das condições de vida de toda a sociedade brasileira.

O segundo eixo defende que conselheiros dos TCs também sejam fiscalizados por um órgão externo, o Conselho Nacional de Justiça. Não faz sentido que eles, que se subordinam à Lei Orgânica de Magistratura Nacional e aos mesmos direitos e deveres dos magistrados do Poder Judiciário, fiquem de fora dessa fiscalização.

Por fim, o terceiro quer eliminar outra grave disfunção. É que na época em que foram criados os tribunais de Contas não havia um Ministério Público, como o que hoje conhecemos, independente, o que só existiu a partir da Constituição Federal de 1988. Seria de se esperar, assim, que o Ministério Púbico que atua perante os tribunais de Contas, com procuradores concursados para a carreira e com a mesma missão de fiscalizar o cumprimento da lei, seria regido pelos mesmos direitos, comuns a todo e qualquer integrante do Ministério Público brasileiro, consoante o que a própria Constituição Federal de 1988 previu no artigo 130. Mas não foi isso o que ocorreu. Passou-se a entender que apenas os procuradores do Ministério Público de Contas não gozariam de plena autonomia, apesar de estarem contidos no capítulo do Ministério Público.

Sem autonomia plena, o MP de Contas não tem condições de se auto-organizar, ficando na dependência direta dos tribunais de Contas, que detêm o orçamento, para conseguir instalações, equipamentos e até mesmo para fazer concursos para prover seus cargos. Em muitos casos, além de não haver condizentes condições de trabalho, não há procuradores na quantidade devida.

No Brasil do século XXI, há, por esses fatos, apenas 167 procuradores do Ministério Público de Contas para fiscalizar, por exemplo, práticas administrativas e financeiras dos mais de 5 mil municípios, dos 26 estados da Federação, da União e do DF. Há estados que funcionam com apenas dois procuradores de Contas[2]. Ora, quanto menos procuradores, menor é a fiscalização.

Chegou a hora de a nação brasileira perguntar a si e aos políticos que fazem as leis em nosso país se ainda quer ver mantido esse sistema ou se quer outro, mais ético e apropriado à realidade do século XXI, marcado pela conectividade e transparência e cujos valores se legitimam, não pelo privilégio, mas pela eficiência.

[1] São 40 professores do quilate de Celso Antônio Bandeira de Mello, Heleno Torres, Ingo Sarlet, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo. Disponível em: http://ibda.com.br/noticia/reforma-dos-tribunais-de-contas-carta-aberta.
[2] Esses relatos e o mapeamento da carreira podem ser encontrados no relatório nacional Conhecendo o Ministério Público de Contas, na página oficial do Conselho Nacional do Procuradores-Gerais de Contas. Disponível em: http://www.cnpgc.org.br/?p=591.

Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira é procuradora do Ministério Público de Contas do Distrito Federal, presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas e associada do Ministério Público Democrático (MPD).

Share

21 de novembro de 2017, 11h31
Por Júlio Marcelo de Oliveira

Novamente os fatos passados no Rio de Janeiro colocam os tribunais de contas na berlinda. O governador Pezão indicou para ocupar o cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ) um deputado estadual, líder de seu governo na Assembleia Legislativa, sem curso superior, na vaga destinada aos conselheiros-substitutos, que de modo ainda mal explicado manifestaram desinteresse na vaga. Como um deputado sem curso superior poderia atender ao requisito constitucional do notório saber em áreas que tem afinidade com o trabalho de fiscalização realizado pelos tribunais de contas? Por que razão conselheiros concursados foram levados a assinar um mesmo documento desistindo de uma indicação privativa de sua carreira?

Submetido à pseudosabatina congratulatória, que é o que ocorre via de regra para os indicados para esses cargos, o deputado estadual viu seus projetos serem dissolvidos em razão de operação da Polícia Federal que o prendeu antes de seu nome ter sido aprovado em definitivo pelo plenário da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj).

A prisão do deputado e de outros dois colegas seus, incluído o presidente da Alerj, decorreu de investigações feitas no âmbito do braço carioca da operação “lava jato”. Segundo o apurado, o indicado estaria envolvido em vários crimes cometidos contra o patrimônio público. Além da falta de notório saber, faltaria, ainda, ao indicado reputação ilibada.

Com menos alarde, mas com igual gravidade, um secretário de fazenda e um deputado estadual foram indicados, pseudosabatinados, nomeados e empossados conselheiros do TCE do Mato Grosso do Sul. Um deles é réu em ação movida pelo Ministério Público estadual por improbidade administrativa. O outro é réu em ação que o acusa de ter participado de desvio de R$ 2 milhões. Falta a ambos o requisito da reputação ilibada.

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o réu em ação por improbidade ou em ação criminal não possui reputação ilibada. Entende o STF que só se pode afirmar a falta de idoneidade moral após a condenação, mas a reputação ilibada resta atingida já com a existência das ações. Alguém imagina que um banco contrataria para diretor alguém denunciado ou mesmo investigado por fraude financeira? É preciso não confundir reputação ilibada com presunção de inocência. Esta é instituto de direito penal e diz respeito ao direito à liberdade, aquela diz com o conceito que a pessoa goza no meio social, independentemente de condenações judiciais. Reputação ilibada é fundamental porque o nomeado leva sua reputação para a instituição que passará a integrar. Indicados sem boa reputação comprometem a credibilidade das instituições e, numa democracia, instituições que funcionem são a base de tudo.

De fato, com esses antecedentes, os empossados no cargo de conselheiro do TCE-MS, cargo equivalente ao de desembargador do Tribunal de Justiça, não teriam sequer sua inscrição definitiva deferida em um concurso para juiz de primeiro grau, conforme determina a Resolução 75/2009 do Conselho Nacional de Justiça, que regula o ingresso na magistratura em todos os ramos do Poder Judiciário nacional.

O CNJ exige dos candidatos ao ingresso na magistratura que apresentem: certidão dos distribuidores criminais das Justiças Federal, Estadual ou do Distrito Federal e Militar dos lugares em que haja residido nos últimos cinco anos, folha de antecedentes da Polícia Federal e da Polícia Civil Estadual ou do Distrito Federal, onde haja residido nos últimos cinco anos e declaração firmada pelo candidato, com firma reconhecida, da qual conste nunca haver sido indiciado em inquérito policial ou processado criminalmente ou, em caso contrário, notícia específica da ocorrência, acompanhada dos esclarecimentos pertinentes. O candidato à magistratura será objeto ainda de sindicância de sua vida pregressa e investigação social.

Se alguém tentar ingressar na magistratura em desacordo com essa resolução do CNJ, se alguma comissão de concurso for leniente no exame da vida pregressa do candidato, o CNJ pode intervir para proteger a incolumidade da magistratura, a sanidade do Poder Judiciário. Além desse tipo de problema, o CNJ tem uma série de outras competências de controle sobre a atividade administrativa e financeira do Poder Judiciário e sobre o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.

No caso dos tribunais de contas, não há órgão administrativo de controle estabelecido. Ninguém controla o controlador. Só demoradas ações no Poder Judiciário, com seus múltiplos recursos, podem de alguma forma procurar impedir desvios na indicação de conselheiros ou punir condutas ilícitas de algum de seus membros. Os conselheiros dos TCEs têm foro por prerrogativa de função, o chamado foro privilegiado, ou como prefiro chamar, o desaforo dos privilegiados, que resulta em tantas e tantas ações prescritas no Superior Tribunal de Justiça e no Supremo Tribunal Federal, cujo desenho institucional não favorece uma tramitação célere de ações penais originárias.

Quando ocorre a indicação de alguém sem os requisitos para o cargo, ouve-se um silêncio constrangedor no tribunal indicado. Excetuado o TCU, que resistiu por duas vezes a indicações de senadores sem reputação ilibada, não há registro de tribunal de contas estadual que tenha tomado qualquer iniciativa de negar posse a nomeados que não perfazem o quanto manda a Constituição.

Ainda nesta segunda-feira (20/11), o Superior Tribunal de Justiça recebeu denúncia oferecida pela Procuradoria-Geral de República contra um conselheiro do TCE-ES. Ele é acusado de corrupção passiva, lavagem de dinheiro e participação em organização criminosa. Registre-se como fato muito positivo o empenho da douta procuradora-geral da República, Raquel Dodge, em fazer pessoalmente sustentação oral do caso perante a Corte Especial do STJ, demonstrando a importância que Sua Excelência dá ao enfrentamento dos desvios de conduta no âmbito dos tribunais de contas, que são e sempre serão a primeira trincheira no combate à corrupção.

Infelizmente, há muitos problemas nos tribunais de contas do país. Muitos frutos das equivocadas indicações políticas, outros derivados do fato de que não há órgão destinado ao controle sobre os tribunais de contas. A mera existência de controle, a expectativa que ele gera, é importante elemento de dissuasão, de inibição de práticas ilícitas. A certeza da falta de controle funciona justamente ao contrário, desinibe aqueles que se deixam seduzir pela obtenção fácil de vantagens que atos ilícitos oferecem.

Tramitam no Congresso Nacional duas propostas de estabelecimento de controle sobre os tribunais de contas. Uma, defendida pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon) pretende a criação de um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, de forma análoga ao CNJ e CNMP, mas com competências que vão além do controle administrativo e financeiro desses órgãos e verificação do cumprimento dos deveres funcionais dos ministros e conselheiros, titulares e substitutos. Pretende também essa proposta que o CNTC tenha poderes de uniformização de jurisprudência de normas federais de observância obrigatória pelos estados e municípios, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal e a leis que tratam de licitações, concessões, parcerias público-privadas etc. É o que prevê a PEC 22/2017, no Senado Federal.

Essa uniformização de jurisprudência destoaria da finalidade dos conselhos e subverteria a lógica das normas gerais de observância obrigatória pelos estados. Ora, se compete à União editá-las, deve competir também ao órgão que tem a obrigação de fiscalizá-las na União manifestar qual interpretação deve prevalecer e ser de observância obrigatória pelos estados e municípios. Por isso, deve caber ao TCU fazer essa interpretação e aos TCEs observá-la, sem prejuízo de que possam fazer chegar ao TCU suas razões de fato e de direito para colaborar para a formação da interpretação adequada.

A outra proposta é a defendida pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas (Ampcon) com apoio da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos TCs (ANTC), que consta da PEC 329/2013, em tramitação na Câmara Federal. Por ela, o controle sobre os tribunais de contas e seus membros seria exercido pelo CNJ, que teria sua competência alargada e poderia até ter seu nome alterado para Conselho Nacional da Magistratura.

Os principais argumentos em favor do controle pelo CNJ são de ordem lógica, sistêmica, econômica e consequencialista.

Os membros dos tribunais de contas são regidos pela Lei Orgânica da Magistratura, mesmo diploma que disciplina a vida funcional de 18,1 mil juízes em todo o país. Os ministros do TCU são equiparados pela Constituição Federal aos ministros do STJ. Os conselheiros dos TCEs e TCMs são equiparados a desembargadores dos tribunais de justiça. Se têm os mesmos direitos, prerrogativas e deveres funcionais, devem estar submetidos ao mesmo controle. Não faz sentido haver dois órgãos para interpretar e aplicar o mesmo regime jurídico que deve incidir sobre os magistrados. Não faz sentido o CNJ adotar um entendimento sobre a conduta de um juiz e um eventual CNTC ter entendimento diverso sobre a mesma conduta praticada por um membro de TC.

Além disso, o controle pelo CNJ tende a ser mais efetivo. É conhecida a dificuldade que as corporações têm para punir seus integrantes. Quanto menor o grupo e quanto maior a proximidade entre quem fiscaliza e quem é fiscalizado, mais difícil é esse controle. Não é à toa que as corregedorias dos tribunais de todo o país têm dificuldades para punir desembargadores. No caso dos TCEs, com apenas sete membros, e TCU, com apenas nove, essa dificuldade é ainda mais sentida. Justamente para superar essa dificuldade histórica, resultante do convívio próximo entre os próprios pares, que foi criado o CNJ. É muito mais fácil examinar com distanciamento e isenção a conduta de alguém com quem não se tem convívio próximo. O CNJ é heterogêneo, composto de juízes de ramos distantes, e exerce essa função sobre 18.100 juízes, conforme seu último censo. Já um eventual CNTC seria extremamente homogêneo e exerceria sua competência sobre um universo de apenas 231 ministros e conselheiros titulares, acrescido de uma centena de substitutos. Trata-se de um universo muito pequeno de jurisdicionados, em que provavelmente todos se conheceriam mutuamente, incidindo na mesma dificuldade humana de tomar o distanciamento necessário para uma avaliação rigorosa.

Há também o argumento econômico. Não é necessário e, portanto, não é racional, criar um novo órgão público, com mais gabinetes, mais cargos de apoio, prédios, carros, enfim, toda estrutura que um órgão demanda, quando já há um órgão estruturado, funcionando bem e que pode ser adaptado, com muito menor custo, para exercer também a função que o novo órgão executaria.

Argumenta-se que os tribunais de contas são muito peculiares e que o CNJ não está preparado para lidar com essas peculiaridades. Evidentemente o CNJ passaria por um momento de aprendizado institucional e adaptação. Certamente, em pouco tempo, com o auxílio dos próprios tribunais de contas, teria todas as condições de exercer bem essa nova competência. Além da equiparação entre direitos e deveres de seus membros, a Constituição Federal conferiu aos tribunais de contas todo um conjunto de atributos próprios dos tribunais do Poder Judiciário, como a completa autonomia, independência, autogoverno, iniciativa para propor suas leis de organização interna e de criação de cargos. Há muito mais semelhanças que peculiaridades.

Sustenta-se ainda que o controle pelo CNJ feriria a separação dos poderes, uma vez que o CNJ se destinaria apenas ao Poder Judiciário e os tribunais de contas estão mais próximos do Poder Legislativo. Ora, o CNJ hoje se destina apenas ao Poder Judiciário porque o constituinte derivado que o criou assim pensou naquele momento. Não há nada que não permita alargar sua competência para abarcar também os tribunais de contas. Afirmar que tal mudança não pode ocorrer apenas porque ele foi inicialmente desenhado para cuidar apenas do Poder Judiciário é pensar dogmaticamente, sem atentar para a necessária e possível evolução das instituições, como o próprio CNJ foi uma evolução introduzida pelo constituinte derivado.

Nosso sistema constitucional é repleto de freios e contrapesos. O presidente da República escolhe o ministro do STF! O Senado o sabatina e tem o poder de rejeitá-lo! Alguém imagina interferência maior de um Poder em outro? A separação de poderes não é e nunca foi absoluta em nenhum país. Em verdade, o poder estatal é uno e suas funções é que são divididas, conforme o desenho institucional que seja mais adequado a cada nação em cada momento de sua história.

O controle dos TCs pelo CNJ sequer poderia ser visto como freio ou contrapeso, porque não afeta em nada o funcionamento do Poder Legislativo. Grande parte da doutrina, inclusive, sequer considera os tribunais de contas como parte do Poder Legislativo, mas apenas um órgão do Estado que presta auxílio ao Poder Legislativo, dada a completa independência e autonomia dos TCs. De fato, a divisão dos órgãos do Estado entre os assim denominados três Poderes não é perfeita. É uma divisão que deixa restos. Sobram dessa divisão duas instituições que se caracterizam justamente por sua autonomia, independência e equidistância entre os três Poderes: os tribunais de contas e o Ministério Público.

Para se argumentar que haveria alguma fragilização na separação de poderes desenhada pelo constituinte originário, seria necessário apontar algum prejuízo para o bom funcionamento do Poder Legislativo, algum embaraço ao livre exercício de suas atribuições. Nem de longe isso é apontado.

Registre-se o manifesto assinado por mais de 40 juristas do mais alto gabarito, entre constitucionalistas, administrativistas e professores de direito financeiro das mais renomadas universidades brasileiras, no sentido da perfeita constitucionalidade e compatibilidade do controle dos tribunais de contas pelo CNJ. O ministro emérito do STF, Carlo Velloso, também se manifestou nesse sentido em entrevista concedida a um importante jornal.

Por fim, o argumento mais importante, que deveria presidir toda essa discussão sobre o controle do CNJ sobre os tribunais de contas é o de que esse controle fará bem não só para os tribunais de contas, mas também para o CNJ e todo o Poder Judiciário. Trata-se de uma proposta de simbiose, de uma relação ganha-ganha, em que quem mais ganharia é a sociedade brasileira.

O controle pelo CNJ elevaria o padrão de funcionamento dos Tribunais de Contas em muitos aspectos, sobretudo na sua padronização processual e na verificação do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, Mas também o CNJ elevaria seu padrão de controle assimilando e se apropriando da expertise de auditoria dos tribunais de contas, conhecendo os muitos trabalhos de excelência desenvolvidos nos TCs, o que se refletiria no seu modo de exercer controle também sobre os órgãos do Poder Judiciário. Em outras palavras, teríamos TCs melhores, mas também teríamos um CNJ e um Poder Judiciário melhor.

As más notícias sobre os TCs, em conjunto com o isolamento em que hoje se encontram, fomentam uma visão negativa, apenas parcial, de menos valia dessas instituições perante os membros do Poder Judiciário e perante a sociedade. Isso é natural, é humano. O preconceito é fruto do desconhecimento, daquilo que ignoramos sobre o outro.

É preciso conhecer os tribunais de contas para perceber que, para além de seus muitos e graves problemas, existe uma instituição que tem um potencial imenso de alavancar o desenvolvimento do país, de promover uma verdadeira revolução na administração pública. Por isso é tão importante que eles sejam conhecidos, que seus problemas sejam debatidos, enfrentados e debelados, que eles possam revelar à sociedade brasileira o potencial enorme de talento e capacidade de trabalho hoje muito obscurecido por uma sucessão de escândalos.

A criação de um CNTC incidiria no erro de manter os tribunais de contas isolados, segregados, como num gueto, com dificuldades para superar seus problemas. Seu controle pelo CNJ, ao contrário, facilitaria a correção de desvios e desvelaria para a sociedade seus melhores atributos, permitindo não só sua própria evolução, mas também a de todo o Poder Judiciário e de toda a Administração Pública brasileira. O Brasil e os tribunais de contas só têm a ganhar com seu controle pelo Conselho Nacional de Justiça!

Share

Os tribunais de Contas no Brasil remontam ao século XIX, instituídos, no ano 1890, para verificar a legalidade das contas públicas em um ambiente no qual o país havia acabado de se tornar uma República.

Ao longo dos anos, a competência dessas cortes se expandiu, sendo-lhes atribuídos deveres mais complexos, como os de fiscalização. No entanto, ficou mantido o critério de indicação política dos membros desses tribunais, semelhante ao de um século atrás, com a diferença de que, se antes era o chefe do Executivo que fazia a escolha, a partir da Constituição Federal de 1988 inaugurou-se um sistema de misto, em que aquele passou a escolher um membro, e o Legislativo, os outros quatro, restando às carreiras técnicas apenas uma vaga para cada uma. Essa nova composição, em que, dos sete membros, cinco são indicados por critérios políticos, pode ser explicada em razão da vitória do Parlamento (que redigiu a nova Constituição) sobre o poder central e sobre a ditadura militar.

Fácil verificar que, nesse mais de um século e quase três décadas de Constituição, o que se viu é que esse sistema continuou sofrendo do mesmo pecado original que maculou a sua concepção, já que manteve a indicação política majoritária e sem qualquer controle. Assim ocorrendo, gerou-se uma disfunção, pois, repita-se, o rol de competências atual exige conhecimentos técnicos, cada vez mais sofisticados, enquanto que o modo de indicação, ao contrário, continuou rudimentar.

Engana-se, contudo, quem imagina que o problema seja “apenas” esse. Isso porque os recentes episódios de corrupção, que assistimos alarmados, demonstraram que o atual modelo dos tribunais de Contas (que custa mais de R$ 10 bilhões à nação ao ano) falhou no seu dever básico de fiscalizar os atos e contratos sujeitos a seu exame, não sendo capaz de impedir ou reprimir práticas corruptas e antieconômicas. Para piorar, foi trazido à superfície um esquema igualmente ilícito, revelado pela operação quinto de ouro, no Rio de Janeiro, quando cinco conselheiros foram presos por participarem de supostos atos de corrupção, que tinham o dever de combater.

Diante desses fatos, em abril foi assinada, pelos principais juristas brasileiros, carta aberta pela reforma dos tribunais de Contas, defendendo mudanças[1].

No mês seguinte, foi lançado um movimento nacional (#MudaTC) que também quer alterações na maneira como são fiscalizadas as contas públicas.

Em comum entre ambas as iniciativas está o reconhecimento acerca da importância do sistema de controle, desde que eliminadas as suas disfunções, para que possa, realmente, garantir que o orçamento e as políticas públicas sejam executados, em benefício da população.

No Congresso Nacional, tramita ainda a PEC 329/2013, que possui três eixos. O primeiro quer dar um basta às indicações políticas para os tribunais de Contas, por entender que as competências dessas cortes, no século XXI, requerem julgadores técnicos para essa função, enquanto políticos devem concentrar seus esforços no Parlamento, para a melhoria das condições de vida de toda a sociedade brasileira.

O segundo eixo defende que conselheiros dos TCs também sejam fiscalizados por um órgão externo, o Conselho Nacional de Justiça. Não faz sentido que eles, que se subordinam à Lei Orgânica de Magistratura Nacional e aos mesmos direitos e deveres dos magistrados do Poder Judiciário, fiquem de fora dessa fiscalização.

Por fim, o terceiro quer eliminar outra grave disfunção. É que na época em que foram criados os tribunais de Contas não havia um Ministério Público, como o que hoje conhecemos, independente, o que só existiu a partir da Constituição Federal de 1988. Seria de se esperar, assim, que o Ministério Púbico que atua perante os tribunais de Contas, com procuradores concursados para a carreira e com a mesma missão de fiscalizar o cumprimento da lei, seria regido pelos mesmos direitos, comuns a todo e qualquer integrante do Ministério Público brasileiro, consoante o que a própria Constituição Federal de 1988 previu no artigo 130. Mas não foi isso o que ocorreu. Passou-se a entender que apenas os procuradores do Ministério Público de Contas não gozariam de plena autonomia, apesar de estarem contidos no capítulo do Ministério Público.

Sem autonomia plena, o MP de Contas não tem condições de se auto-organizar, ficando na dependência direta dos tribunais de Contas, que detêm o orçamento, para conseguir instalações, equipamentos e até mesmo para fazer concursos para prover seus cargos. Em muitos casos, além de não haver condizentes condições de trabalho, não há procuradores na quantidade devida.

No Brasil do século XXI, há, por esses fatos, apenas 167 procuradores do Ministério Público de Contas para fiscalizar, por exemplo, práticas administrativas e financeiras dos mais de 5 mil municípios, dos 26 estados da Federação, da União e do DF. Há estados que funcionam com apenas dois procuradores de Contas[2]. Ora, quanto menos procuradores, menor é a fiscalização.

Chegou a hora de a nação brasileira perguntar a si e aos políticos que fazem as leis em nosso país se ainda quer ver mantido esse sistema ou se quer outro, mais ético e apropriado à realidade do século XXI, marcado pela conectividade e transparência e cujos valores se legitimam, não pelo privilégio, mas pela eficiência.

[1] São 40 professores do quilate de Celso Antônio Bandeira de Mello, Heleno Torres, Ingo Sarlet, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo. Disponível em: http://ibda.com.br/noticia/reforma-dos-tribunais-de-contas-carta-aberta.
[2] Esses relatos e o mapeamento da carreira podem ser encontrados no relatório nacional Conhecendo o Ministério Público de Contas, na página oficial do Conselho Nacional do Procuradores-Gerais de Contas. Disponível em: http://www.cnpgc.org.br/?p=591.

Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira é procuradora do Ministério Público de Contas do Distrito Federal, presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas e associada do Ministério Público Democrático (MPD).

Share

PEC-329 - Logo

Infelizmente, a grande maioria da população não sabe que esses recentes casos de corrupção, que temos assistido alarmados, têm tudo a ver com o sistema de fiscalização das contas públicas. Em nosso país, a fiscalização é exercida com o apoio de 34 Tribunais de Contas, que custam ao contribuinte quase R$ 12 bilhões de reais ao ano, somente para existirem. Esses Tribunais têm a relevante missão de analisar atos e contratos, de qualquer natureza, celebrados pelo Poder Público, a exemplo desses que têm sido alvo de denúncias, quase todos os dias, por superfaturamento, desperdício e má gestão.

A consequência lógica, portanto, é que se houve desvio e corrupção, como está evidente, ao ponto de os próprios beneficiários de vantagens ilícitas assumirem o fato, é porque, então, esse sistema falhou.

Em nosso país, os julgadores das contas públicas e que atuam nesses Tribunais de Contas (TCs) são chamados Conselheiros. Há sete deles em cada Tribunal de Contas. Desses, cinco são indicados por critérios políticos, ou seja, um pelo Chefe do Executivo (governador, por exemplo) e quatro, pela Câmara ou Assembleia Legislativa (deputados, por exemplo). Apenas os dois restantes são oriundos de carreira, cujo ingresso no serviço público se faz por concurso: são os auditores e procuradores do Ministério Público de Contas (MPC). Assim, a maioria esmagadora dos Conselheiros dos Tribunais de Contas é indicada politicamente e são eles que vão julgar os atos daqueles que os indicam.

E, para piorar a situação, uma vez que tomam posse, os Conselheiros, que proferem os julgamentos, não são fiscalizados por nenhum órgão de controle externo a eles, como os juízes, que integram o Poder Judiciário, são. Isso quer dizer que, apesar de possuírem os mesmos direitos, inclusive salários, e vedações dos juízes, os Conselheiros dos Tribunais de Contas não são fiscalizados como os demais juízes de nosso país, que se submetem ao Conselho Nacional de Justiça. Diversamente, os Conselheiros não são fiscalizados por ninguém.

Essa situação se agrava, ainda, porque junto aos TCs funciona o Ministério Público de Contas, que, diversamente de todos os demais ramos do Ministério Público, é o único que não detém autonomia plena. Isso coloca os membros daquele Ministério Público, Procuradores que são concursados para a carreira, na mira de perseguições políticas e na dependência dos próprios Tribunais de Contas, que são os que possuem o orçamento e lhes fornecem a estrutura de trabalho. O resultado é que o MPC brasileiro não consegue sequer realizar concurso para prover cargos vagos, contando com quantidade de membros absolutamente insuficiente, ou seja, são apenas 167 Procuradores de Contas no país todo, para fiscalizar 26 Estados, mais de 5 mil Municípios, a União e o DF. Em alguns casos, há estados funcionando com apenas dois Procuradores do MPC, e muitos, sem estrutura de material, até mesmo de salas, informática, mobiliário, etc.

Por isso, os atuais escândalos não causam, infelizmente, surpresa e nem o fato de que esse sistema de controle acabou, também, por se envolver em atos de corrupção, que deveria evitar. Segundo a imprensa acaba de noticiar, 15% dos Conselheiros dos TCs, em nosso país estariam respondendo a algum tipo de processo na Justiça. Em alguns casos, isso é quase 90% de todo o órgão, como no RJ, quando seis Conselheiros estiveram envolvidos em denúncias de prática de corrupção, restando apenas um membro daquela Corte não alcançado pela operação policial, Quinto de Ouro. Mas esse percentual de Conselheiros envolvidos em práticas ilícitas pode ser ainda maior, se forem consideradas as ações de Improbidade Administrativa e os Inquéritos Civis Públicos, não computados na pesquisa.

Além dessas estatísticas, há casos que não chegaram, ainda, ao Judiciário, e podem nem chegar, mas que são fruto de julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas e que, por algumas vezes, relativizam conceitos legais, como os da Lei de Responsabilidade Fiscal, e que acabaram gerando a insolvência de muitos estados ou o descumprimento de aplicação de recursos mínimos em saúde e educação, por exemplo.

Chegou a hora, então, da população se mobilizar para mudar essa situação. Não adianta combater a corrupção deixando que os Tribunais de Contas, que julgam as contas públicas, continuem do jeito que estão.

O Movimento #MudaTC quer melhorar, aprimorar e transformar, o sistema atual em outro, técnico, eficiente e submetido a controles, porque acredita que os Tribunais de Contas, se remodelados, podem auxiliar e muito o país na realização da justiça social e na reafirmação de um estado democrático e de direito.

Se você quer mudanças, engaje-se e exija que o Congresso Nacional altere a forma como são indicados os Conselheiros dos Tribunais de Contas, submetendo todos eles a controles e dotando o MP de Contas de condição de trabalho.

Para saber mais, acesse a pagina do movimento[1] ou do CNPGC, aba específica (mudaTC), e no facebook[2]. Você ficará por dentro de vídeos, textos e debates.

Apoie essa ideia. Divulgue esse texto.

[1] https://www.facebook.com/mudatcmovimento/

[2] http://www.cnpgc.org.br/  e @CNPGContas

Share
Dos 233 ministros e conselheiros de contas do país, mais de 80% provêm de cargos políticos
13 de Junho de 2017 – 15h55
João Pedro Accioly e Teresa Melo

O afastamento de seis dos sete conselheiros do TCE/RJ e a investigação de quatro dos nove ministros do TCU recolocou na agenda a discussão sobre a forma de nomeação dos membros das cortes de contas – órgão referido por José Vicente de Mendonça, em nossa coluna inaugural, como “o maior regulador brasileiro”.

Graças a seu quadro de apoio, recursos e ao modo como decidem, os tribunais de contas reúnem capacidades ímpares para fiscalizações. No entanto, a atuação das cortes encontra óbice quase invencível em matérias de grande impacto político ou econômico. A dificuldade decorre, em grande medida, do modo como os ministros ou conselheiros são escolhidos.

É que, como a Constituição delega a escolha de dois terços dos membros dos tribunais de contas ao parlamento, os indicados nem sempre possuem currículos aceitáveis. Além disso, é frequente que os escolhidos mantenham laços com congressistas, partidos e governos. De acordo com estudo da Transparência Brasil, dos 233 ministros e conselheiros de contas do país, mais de 80% provêm de cargos políticos (107 deles eram deputados estaduais) e 31% são parentes de outros mandatários.

O formato não é adequado. Se respondem pela tutela da economia e legalidade das despesas públicas, os tribunais de contas não devem ser compostos por pessoas livremente escolhidas pelas maiorias legislativas de ocasião ou pela Administração cujas ações irão controlar.

A solução definitiva do problema passa pela reforma da Constituição. Há várias alternativas possíveis, algumas em tramitação perante o Congresso (como a PEC 329/2013). O ideal seria priorizar a nomeação de procuradores de contas, auditores e conselheiros substitutos – todos servidores de carreira, nomeados após aprovação em concurso.

Mas não é só. A gravidade da situação requer resposta imediata. O Judiciário precisa, com natural parcimônia, controlar os requisitos constitucionais para nomeação de ministros e conselheiros. Para a investidura no cargo, a Constituição exige, além de requisitos de fácil verificação (possuir 35 anos de idade e dez de experiência profissional), outros menos objetivos, como “idoneidade moral”, “reputação ilibada” e “notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública”.

Conceitos jurídicos indeterminados não são palavras vazias. Qualquer ato do Poder Público pode e deve ser controlado, especialmente quando haja requisitos constitucionais específicos para o seu exercício. É preciso superar o dogma, sem fundamento constitucional, de que os “atos políticos” não podem ser controlados pelo Judiciário.

O que varia é a intensidade do controle. No caso das nomeações para tribunais de contas, devem-se preservar as escolhas razoáveis dos legisladores e chefes do Executivo. Na incerteza, os juízes devem adotar postura autocontida, sendo deferentes à escolha administrativa.

Há hipóteses, contudo, em que o descumprimento da Constituição é evidente e, portanto, precisa ser reconhecido. Segundo o citado estudo da Transparência Brasil, 23% dos conselheiros de contas brasileiros são processados penalmente ou por improbidade administrativa. Além disso, boa parte deles sequer possui ensino superior ou, então, é graduada em área estranha à função que desempenham (odontologia, medicina veterinária, pedagogia, serviço social, arquivologia, geologia, zootecnia etc.).

Poucas ações são propostas para impugnar nomeações a tribunais de contas e, nas vezes em que isso ocorre, costumam ser negadas por suposta “impossibilidade jurídica do pedido” (vide o MS nº 0016541-84.2015.8.19.0000, TJ/RJ, DJe 13/05/2015). A nosso ver, “juridicamente impossível” é permitir que pessoas que não observam os requisitos constitucionais tornem-se membros de cortes de contas.

Sem a modificação da forma de nomeação e o controle judicial dos requisitos de investidura, os tribunais de contas continuarão impossibilitados de exercer inteiramente a contento as missões que lhes foram confiadas pela Constituição. Se é esperar demais que o Congresso legisle contra si, que o Judiciário dê o primeiro passo.

João Pedro Accioly – Advogado e mestrando em direito público pela UERJ

Teresa Melo – Procuradora federal e mestranda em direito público pela UERJ.

Share

Órgãos são responsáveis por fiscalização de contas públicas

O Tribunal de Contas da União, em Brasília


08.jun.2017 (quinta-feira)

A URGENTE REFORMA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

A discussão sobre o futuro dos Tribunais de Contas do Brasil é fundamental para a construção de uma administração púbica mais eficiente, para o desenvolvimento das nossas instituições, combate efetivo à corrupção e fortalecimento do controle externo do poder legislativo sobre a execução dos orçamentos.

Recentemente, operação da Polícia Federal prendeu o presidente e 4 conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. As medidas ocorreram por suspeitas diversas. E, para além deste, outros casos foram noticiados recentemente. Todos a evidenciar preocupante captura política e econômica das atividades de quem tem por ofício constitucional justamente zelar pela fiscalização do patrimônio público nos Três Poderes da República.

A Constituição Federal de 1988 deu ao TCU (Tribunal de Contas da União) e aos TCEs (Tribunais de Contas dos Estados) a competência de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos atos administrativos dos governos federal, estadual e municipal respectivamente. O modelo, no entanto, está esgotado e precisa ser reformulado com urgência premente.

O funcionamento ágil e com respostas qualificadas de um órgão com competência para fiscalização prévia, concomitante e posterior à realização do orçamento e respectivas despesas é uma garantia republicana do dever de permanente apuração das responsabilidades por todos aqueles que tenham poderes de gestão sobre recursos, despesas e toda a atividade financeira do Estado.

Atualmente, decisões desses tribunais, por serem órgãos colegiados com funções jurisdicionais especiais, podem gerar inelegibilidade do gestor por até 8 anos, determinar o afastamento de autoridades de seus cargos, declarar empresas inidôneas para contratar com a administração pública por até 5 anos, aplicar cobranças de multas, exigir o ressarcimento de danos causados ao erário, anular admissões e concessões de aposentadorias e pensões ou declarar bens indisponíveis dos culpados.

Os Tribunais de Contas, é fato, têm suas qualidades. São entidades bem estruturadas, com autonomia financeira e administrativa, seus ministros ou conselheiros possuem salários equiparados aos dos ministros do STJ (Superior Tribunal de Justiça) e desembargadores dos Tribunais de Justiça, respectivamente, além de todas as garantias e prerrogativas da magistratura nacional. Afora isso, são dotados de corpos técnicos altamente qualificados, como os auditores, os substitutos e os membros do Ministério Público de Contas. Por isso, a reforma deve igualmente respeitar esse patrimônio de virtudes.

Diante deste cenário, entidades de classe e da sociedade civil organizada envolvidas com o tema debateram “A Reforma dos Tribunais de Conta e a Criação de um novo Modelo de Controle Externo para o Brasil”, no salão nobre da Faculdade de Direito da USP (Universidade de São Paulo), em evento promovido pelo Departamento de Direito Econômico, Financeiro e Tributário, na noite de 2ª feira, 29 de maio de 2017, sob nossa coordenação.

Na ocasião foram discutidas as PECs (proposta de emenda constitucional) 329 de 2013, 40 de 2016, 2 de 2017, 28 de 2007 e 30 de 2007 com finalidade de tentar encontrar uma pauta de consenso para busca de rápida composição para definir os pontos fundamentais para a reforma dos Tribunais de Contas.

O Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, Presidente da AMPCON (Associação Nacional do Ministério Público de Contas), abriu as discussões apontando que dos 9 ministros que formam o Tribunal de Contas da União, 7 são indicações políticas e 2 de carreira. Nos Estados, dos 7 membros, apenas 2 são indicados de carreira. Segundo sua opinião: “Os indicados geralmente são de confiança de governadores, presidentes das Assembleias Legislativas, ou seja, pertencentes aos mesmos grupos políticos. Não se trata de demonização da política e santificação do quadro técnico, mas quando se desenha modelos políticos precisa se pensar em formas de evitar a captura do órgão. A PEC 329 de 2013, que ajudamos a desenhar, põe fim a indicações políticas”. Ao mais, sua tese de autonomia do Ministério Público de Contas foi também defendida por todos os presentes.

Lucieni Pereira, presidente da AUD-TCU (Associação da Auditoria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União) e Diretora da ANTC (Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil), evidenciou as muitas dificuldades do trabalho do auditor de controle externo. Defendeu, por sua vez, um código nacional de processos de Controle Externo, a ser observado pelos 34 Tribunais de Contas do país, o que está previsto na PEC 40 de 2016, assim como a regulamentação dos critérios de indicação e escolha dos ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas por meio de lei orgânica nacional. Defende uma lei orgânica para definir um padrão mínimo nacional de organização e funcionamento do órgão de auditoria de controle externo.

O Conselheiro Valdecir Pascoal, Presidente da Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) pediu uma reforma “ousada e equilibrada”, mas que preserve os avanços conquistados desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. “Todos queremos o aprimoramento dos Tribunais de Contas com Colegiados, Auditorias e Ministério Público de Contas fortes. Esta é uma causa coletiva, sem heróis”. Defendeu a definição de uma Lei Processual de Contas. “É preciso uma padronização do processo de controle externo”, afirmou.

O Presidente da Atricon criticou a proposta de vinculação dos tribunais de contas ao CNJ (Conselho Nacional de Justiça): “Essa ideia constitui uma afronta ao princípio constitucional da autonomia e separação dos poderes, já que os TC não fazem parte do Poder Judiciário”, explicou, para defender a criação de um Conselho Nacional específico com atribuição de responsabilizar os seus membros por irregularidades e desvios éticos. Admite um redesenho dos colegiados para maior parte dos assentos aos membros oriundos das carreiras técnicas, com fim das indicações livres do chefe do Executivo e a redução das indicações do Legislativo.

Numa síntese, como ficou patente nos debates, os representantes das principais carreiras dos Tribunais de Contas defendem teses que podem perfeitamente ser acomodadas e aprimoradas no debate democrático do Congresso Nacional. Pessoalmente, acredito na necessidade de um código processual de contas, bem como numa lei orgânica que crie padrões comuns de organização dos tribunais de contas. Na composição dos membros dos tribunais, o fim ou severa redução das indicações políticas é um imperativo que se impõe. E justifica-se claramente a existência de órgão de controle sobre a atuação e conduta ética dos seus membros, com poderes de corregedoria e papel disciplinar. Como se vê, a sociedade não pode ficar de fora deste debate fundamental.

Heleno Taveira TorresHeleno Taveira Torres

Heleno Taveira Torres é advogado. Professor titular de direito financeiro da Faculdade de Direito da USP, foi vice-presidente da IFA (International Fiscal Association).

Share
  • Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, Procuradora-Geral do MPC/DF e Presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC)

No mês de maio deste ano, foi lançado um movimento nacional que quer mudanças na maneira como são fiscalizadas as contas públicas, notadamente nos Tribunais de Contas. De fato, os recentes episódios de corrupção, que assistimos alarmados, demonstraram que o atual modelo de fiscalização falhou, não só porque não foi capaz de impedir ou reprimir práticas corruptas despudoradas, reveladas na maior desfaçatez – e com que aparente facilidade –  como, ainda, porque no bojo das próprias Cortes de Contas veio à superfície um sistema igualmente ilícito, descortinado por meio da operação policial, Quinto de Ouro, no Rio de Janeiro, quando 5 conselheiros foram presos.

No nosso país, esse sistema de fiscalização, a cargo do chamado controle externo, é exercido com o auxílio dos 34 Tribunais de contas, existentes em cada estado, nos municípios do RJ e SP, União e DF, custando ao contribuinte mais de R$ 10 bilhões de reais ao ano. É o sistema que, de acordo com a Constituição Federal, tem o dever de exercer a fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas do Poder Executivo, inclusive, atuando em relação a contratos, de qualquer natureza.

No entanto, esse sistema foi concebido ainda no fim século XIX e de lá para cá se mantém praticamente imune, no essencial, às demandas da nova realidade, inclusive mundial, do século XXI, marcado pela conectividade, transparência e cujos valores se legitimam, não pelo privilégio, mas pela eficiência.

Nesse contexto, a primeira indagação que surge é a respeito da forma como são indicados os conselheiros que irão julgar as contas públicas, não se podendo aceitar mais aquelas indicações ainda do tipo paroquial e fisiológicas, num contexto de criação dessas Cortes, em que o Brasil recém abolira a escravidão e dava os primeiros passos na formação de sua recente República[1]. Se o Presidente, Chefe do Executivo, era o responsável por todas as nomeações, nessas Cortes, com aprovação do Poder Legislativo, desde 1891, foi, apenas, com a Constituição Federal de 1988 que o Parlamento passou a ter direito, também, a tais nomeações. E, hoje, dos 7 conselheiros que integram essas Cortes, atualmente, 4 são indicados pelo Poder Legislativo e 1, pelo Executivo. Apenas os outros 2 vêm de carreiras técnicas.

Além disso, os Conselheiros dos Tribunais de contas ao tomarem posse, tornam-se vitalícios e seus atos não são fiscalizados por um Conselho externo, como são fiscalizados os magistrados em nosso país (a partir da Reforma do Judiciário), pelo Conselho Nacional de Justiça, CNJ. No entanto, Conselheiros dos Tribunais de contas se submetem à Lei Orgânica de Magistratura, e ao mesmo sistema normativo, direitos (inclusive valores salariais), e deveres dos Magistrados brasileiros, não sendo razoável, então, que fiquem de fora da fiscalização daquele Conselho.

Do mesmo modo, há junto aos Tribunais de contas o Ministério Público de Contas, formado por procuradores concursados para a carreira. No entanto, esses procuradores são os únicos, dentro do Ministério Público brasileiro, que não gozam de plena autonomia, apesar de estarem contidos no artigo 130 da Constituição Federal (CF), no capítulo do Ministério Público, este que, a partir de 1988, se descolou do Poder Executivo e passou a usufruir de total independência.

A consequência direta disso é que, sem autonomia plena, o MP de Contas não tem condições de se auto-organizar, ficando na dependência direta dos Tribunais de contas, que detêm o orçamento, para conseguir instalações, equipamentos e até mesmo para realizar concursos para prover seus cargos. De fato, em muitos Estados, esses representantes do MP atuam de forma precária, sem instrumental condizente, tolhidos no básico, além da insuficiente quantidade de membros.

No Brasil do Século XXI, há apenas 167 procuradores do MP de Contas, para cuidar dos mais de 5 mil municípios, dos 26 Estados da Federação, da União e do DF. Há Estados que funcionam com apenas 2 membros desse MP especializado; em outros, há até mesmo a tentativa de extinção de cargos, sem que o Ministério Público de Contas seja sequer consultado[2].

Além disso, os Procuradores do Ministério Público de Contas são colocados na mira de perseguições políticas daqueles que não desejam o controle, como há, lamentavelmente, casos a relatar, em quase todos os Estados da nossa Federação, o que fragiliza a instituição.

É fácil antever que tamanha violência contra o Ministério Público de Contas brasileiro é inaceitável. Para perceber a gravidade dessa situação, basta transpô-la para os demais ramos do MP Brasileiro. Imaginemos que os procuradores da República, integrantes da exitosa operação Lava Jato e suas fases, tivessem que depender de orçamento e atos de gestão de outros órgãos ou Poder, principalmente daqueles a quem fiscaliza, para definir a sua estrutura material ideal, seu pessoal, a quantidade de seus membros, o uso funcional dos seus poderes, ou seja, ficando por tudo na dependência de um terceiro para dizer como e em que condições deverão agir para fiscalizá-lo. Parece claro que isso levaria ao total malogro da Operação citada, infringindo a independência e tolhendo a atuação dos seus membros. É isso, contudo, o que ocorre com o Ministério Público de Contas no nosso país.

Cresce, felizmente, o entendimento de que, como na Constituição Federal não existem palavras inúteis, obviamente, quando conferiu a esses membros os mesmos direitos dos membros de todo o MP brasileiro, quis outorga-lhes todos e não apenas alguns. Interpretação diversa revelaria que a Constituição Federal só outorgou deveres aos membros do Ministério Público de Contas, sem lhes conferir os meios para exercê-los.

Essa discussão, de suma importância para o destino da fiscalização das contas públicas, está entregue ao Egrégio Supremo Tribunal Federal, em sede de Ações Diretas de Inconstitucionalidade que pretendem resolver, de vez, essa questão.

No entanto, em paralelo, tramita no Congresso Nacional a PEC 329, que visa tornar o controle externo mais eficiente. Ela quer, não apenas, dar um basta às indicações não técnicas, como ainda, quer deixar explícito que os membros do MP de Contas em nosso país possuem plena autonomia.

De fato, não há no nosso ordenamento qualquer paralelo com o que hoje ocorre com as Cortes de Contas, a começar pelo fato de que os julgadores das contas públicas, como visto, são escolhidos por um critério político, ora pelo Legislativo, ora pelo Executivo, tornando possível, via de regra, que o indicado julgue aquele que o indica.

Ademais, os Tribunais de contas são órgãos de instância única, ou seja, suas decisões são proferidas em único grau, o que deveria tornar ainda mais preocupante o critério de indicação dos seus membros, em face desta responsabilidade, sem paralelo no nosso regime jurídico constitucional. Isso quer dizer que não há revisão de suas decisões, por nenhum outro órgão, à semelhança do Poder Judiciário, que funciona com instâncias, o chamado duplo grau, até chegar ao órgão máximo, em matéria legal, o STJ, e, em matéria constitucional, o STF. Diversamente, as decisões dos Tribunais de contas são contestadas mediante recursos, mas, dirigidos a eles próprios.

Nesse mesmo contexto, a função de julgar, que no nosso ordenamento é claramente distinta da função ministerial, nas Cortes de Contas subordina, como se viu, o fiscal da lei (o MP de Contas), em interpretação que, com o devido respeito aos que podem pensar em contrario, não está contemplada no texto constitucional, desafiando o interesse coletivo, que pugna por uma atuação independente desses mesmos fiscais.

É tão evidente que tal sistema não funciona a contento e não pode funcionar que a sociedade civil organizada, o Ministério Público de Contas e Auditores de Controle Externo, em muito boa hora, lançaram o Movimento #MudaTC, por entenderem que devem ser realizadas mudanças efetivas em um sistema que, submetido aos testes democráticos e republicados, fez aforar suas fragilidades e vícios.

Concomitantemente, juristas brasileiros de escol lançaram um Manifesto, igualmente, defendendo a necessidade de mudanças[3].

Em comum entre todos esses agentes, que querem transformações, está o reconhecimento da relevância incontestável do sistema de controle externo que, se bem exercido, será capaz de promover profundas e exitosas transformações na maneira como o orçamento e as políticas públicas são executados, em benefício da população.

Esse reconhecimento, portanto, da importância de existirem tribunais de contas técnicos, submetidos a um controle imparcial e externo (o CNJ), e junto ao qual deve atuar um Ministério Público de Contas especializado, independente e devidamente controlado (pelo Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP), é a grande aposta, para reverter os quadros alarmantes de corrupção em nosso país, desgoverno e irresponsabilidade fiscal.

Não faltam motivos para que esse passo seja dado. Sobram razões para que se aja sem demoras.

O Congresso Nacional detém em suas mãos, assim, oportunidade ímpar de realizar essa mudança, devolvendo ao povo brasileiro a esperança e a confiança na Casa das Leis. Se falhar, contudo, elevará o descrédito, com inevitáveis prejuízos à Democracia e à nossa República.

[1] A primeira Constituição a prever os Tribunais de contas, a de 1891, constava que seus membros eram nomeados pelo Presidente da República,  situação mantida nas demais. Foi com a atual Constituição que se inaugurou o sistema vigente, de indicações mistas, em vigor, assim,  há aproximadamente 29 anos.

[2] Esses relatos e o mapeamento da carreira podem ser encontrados no Relatório Nacional, “Conhecendo o Ministério Público de Contas”, na página oficial do Conselho Nacional do Procuradores-Gerais de Contas, CNPGC. Disponível em: http://www.cnpgc.org.br/?p=591.

[3] É possível conferir-se na íntegra o Manifesto na mesma página do CNPGC. Disponível em http://www.cnpgc.org.br/?p=1592.

Share

11 de abril de 2017, 20h40

Um manifesto, assinado por mais de 30 juristas e professores de Direito Público, cobra mudanças no atual modelo de composição dos tribunais de Contas do país. “É necessário construir um modelo pautado na predominância de membros oriundos de carreiras públicas providas mediante concurso público”, diz o documento. Para os signatários, não há justificativa para indicações de natureza política em órgão de atribuições essencialmente técnicas.

Os professores também afirmam ser necessário aproximar o regime jurídico dos membros dos tribunais de Contas ao dos membros da magistratura. Isso porque a Constituição já determina paridade de garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens entre conselheiros e juízes.

“A submissão dos membros dos Tribunais de Contas ao Conselho Nacional de Justiça decorre do paralelismo existente com o Judiciário, pois já existe similitude de direitos. Entretanto, essa submissão deve ser feita com ampla discussão e razoabilidade para permitir que signifique realmente aperfeiçoamento do modelo, e não inviabilização do controle externo”, afirma o presidente do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, Fabrício Motta — também procurador do Ministério Público de Contas de Goiás e colunista da ConJur.

Segundo ele, a carta tem o objetivo central de levantar o debate e convidar sociedade, poder público, imprensa e o mundo jurídico para colocar a discussão em destaque. “Ainda não há consenso a respeito do modelo ideal para provimento dos cargos dos Tribunais de Contas, mas há concordância de que o modelo atual não atende às demandas da sociedade e do interesse público e de que as indicações políticas não podem ser a maioria”, acrescenta.

Um dos motivos que levaram à divulgação do manifesto pelas reformas foi a prisão dos conselheiros do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, acusados de cobrar propinas em obras e sistemas de transporte no estado. “É justamente esta relação promíscua e nitidamente marcada por interesses externos às funções públicas que torna o modelo falho e propício ao trâmite de vantagens indevidas”, conclui Motta.

Leia abaixo o manifesto:

REFORMA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS – CARTA ABERTA

Os professores de direito público abaixo identificados, nutrindo em comum o sentimento de profundo respeito pelo princípio republicano e pelo Estado Democrático de Direito, ambos dependentes de mecanismos de controle externo da Administração Pública voltados à preservação da probidade, eficácia, eficiência e economicidade na atividade financeira do Estado, manifestam sua preocupação com as notícias recentes que reforçam a necessidade de reformas no modelo constitucional dos Tribunais de Contas. No tocante à composição das Cortes de Contas, é necessário construir um modelo pautado na predominância de membros oriundos de carreiras públicas providas mediante concurso público, pois a maioria provida por indicação política não se justifica em um órgão que possui atribuições essencialmente técnicas. Não obstante, é preciso aproximar o regime jurídico das sujeições dos membros dos Tribunais de Contas ao aplicável aos membros da magistratura, pois a Constituição já determina paridade de garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens entre Conselheiros e Juízes. Para tanto, é importante que os membros das Cortes de Contas estejam sujeitos ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), órgão constitucionalmente responsável pela observância do cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados e pelo respeito, em sua atuação, aos princípios constantes do art.37 da Constituição. Finalmente, é importante adotar medidas para o reconhecimento da autonomia do Ministério Público de Contas, bem como a submissão dos membros da instituição ao Conselho Nacional do Ministério Público. As reformas devem ser discutidas com seriedade e serenidade, com atenção às peculiaridades da atividade de controle externo, com o intuito de garantir que seja possível construir um novo modelo de Tribunal de Contas que mereça a respeitabilidade da sociedade e ocupe a vanguarda no combate à corrupção, evitando o desperdício de recursos, punindo desvios e contribuindo efetivamente para a melhoria da gestão pública.

Adílson Dallari (SP)
Bernardo Strobel (PR)
Carolina Zancaner Zockun (SP)
Celso Antônio Bandeira de Mello (SP)
Clóvis Beznos (SP)
Cristiana Fortini (MG)
Daniel Ferreira (PR)
Daniel Sarmento (RJ)
Daniela Libório (SP)
Dinorá Grotti (SP)
Edgar Guimarães (PR)
Élida Graziane Pinto (SP)
Eneida Desiree Salgado (PR)
Eurico Bitencourt Neto (MG)
Fabrício Motta (GO)
Heleno Taveira Torres (SP)
Ingo Sarlet (RS)
Irene Nohara (SP)
José Maurício Conti (SP)
Júlio Cesar S. Esteves (MG)
Lígia Melo (CE)
Márcio Cammarosano (SP)
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (SP)
Maurício Zockun (SP)
Paulo Modesto (BA)
Paulo Ricardo Schier (PR)
Rafael Valim (SP)
Raquel Melo Urbano Carvalho (MG)
Regina Nery Ferrari (PR)
Ricardo Marcondes Martins (SP)
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro (PR)
Sérgio Ferraz (RJ)
Sérgio Guerra (RJ)
Sílvio Luís Ferreira da Rocha (SP)
Tarso Cabral Violin (PR)
Valmir Pontes Filho (CE)
Vanice Lírio do Valle (RJ)
Vívian Lopes Valle Quinta (PR)
Vladimir Rocha França (RN)

 

Share

abril de 2017,                                          Por Júlio Marcelo de Oliveira

Os fatos revelados na operação quinto do ouro acenderam novamente o debate sobre o mau funcionamento dos tribunais de Contas do país, sua falta de fiscalização e sua forma de composição preponderantemente política. É preciso realmente falar sobre a inadiável e já atrasada reforma dos tribunais de Contas. Há que se tratar desse assunto com a determinação e seriedade necessárias. Só podemos resolver os problemas que decidirmos enfrentar. Negá-los não irá diminuí-los, tampouco resolvê-los.

O modelo desenhado na Constituição de 1988, que deu preponderância aos critérios políticos de indicação de ministros e conselheiros sobre os critérios técnicos, tem funcionado muito mal. É preciso admitir isso. Não se trata aqui de abordar esse tema de forma simplista, demonizando os políticos e endeusando os de formação técnica. Longe disso. É evidente que há políticos honestos e competentes, dignos da maior admiração, como também há técnicos ineptos, preguiçosos e desonestos. Tratar essa questão de forma simplória em nada contribui para avançarmos na construção de um novo modelo.

Não sejamos, pois, maniqueístas, mas também não sejamos ingênuos. Sabemos todos o momento pelo qual o país passa, testemunhamos todos como a corrupção se infiltrou em todos os Poderes, em todos os níveis. Temos de pensar e almejar os modelos de instituições menos vulneráveis à corrupção e à ingerência política. Aqui falamos de probabilidades, de modelos que facilitam ou que dificultam essas práticas nocivas.

O fato, largamente demonstrado empiricamente, é que a indicação política favorece a captura do órgão de controle pelos grupos políticos dominantes, sobretudo em estados em que ocorre o domínio de um mesmo grupo político por largo período de tempo ou de forma muito intensa, o que produz órgãos de controle que tendem a ser lenientes, omissos, menos rigorosos com os governantes integrantes desse grupo de domínio, sem falar no risco de corrupção sempre presente, que não pode ser ignorado ou subestimado, como revelaram as operações quinto do ouro, rodoleiros e várias outras.

Há casos de compra de vaga de conselheiro mediante pagamento para antecipação de aposentadoria de conselheiro, estando já acertado politicamente quem vai ocupar a cadeira de magistrado de contas. Evidentemente que quem se dispõe a comprar uma vaga de conselheiro pretende obter retorno elevado para o seu indecoroso investimento.

Há exatos três anos, o Senado estava em vias de indicar para o Tribunal de Contas da União o então senador Gim Argello, não obstante fosse ele alvo de seis inquéritos no STF por crimes contra a administração pública e já estivesse condenado por improbidade administrativa em segunda instância!

Havia requerimento de urgência na indicação para que ele fosse até mesmo dispensado de ser sabatinado pelo Senado, como determina a Constituição Federal. Não fosse a enérgica reação da sociedade civil, das associações do Ministério Público de Contas e de auditores de controle externo, que chamou a atenção da mídia nacional para esse quase consumado descalabro, tal requerimento de urgência teria sido aprovado. Foi derrotado por apenas um voto de diferença.

Na sequência, manifestou-se o TCU pela negativa de posse a Gim Argello caso seu nome fosse sabatinado e indicado pelo Senado. Naquele mesmo dia, o então senador desistiu de sua indicação. Hoje, cumpre pena em Curitiba, após ser processado no âmbito da operação “lava jato”. Percebam o nível de indicação que o Senado estava prestes a fazer.

É preciso conceber órgãos de controle menos vulneráveis, estruturalmente mais distantes das lutas políticas, a fim de que possam exercer com plenitude e isenção as relevantíssimas competências que a Constituição lhes reservou.

Assim como o controle atuante induz melhorias de qualidade na administração, o oposto também ocorre. O controle leniente, omisso ou corrompido, conduz ao desrespeito com o dinheiro público. Parece evidente a correlação entre a grave crise fiscal, financeira e moral por que passam vários estados, como o Rio de Janeiro, por exemplo, e a atuação deficiente ou simplesmente ausente dos respectivos tribunais de Contas, como visto em todos os meios de comunicação.

Não se afigura razoável que órgãos com a missão constitucional de fiscalizar a administração pública possam ter seus membros escolhidos com preponderância de critérios políticos sobre a formação e experiência técnica. Mesmo tendo em conta que a boa experiência política pode, sim, enriquecer discussões e debates no seio dos tribunais de Contas, ela jamais pode estar dissociada da indispensável formação técnica.

Em termos de modelo de instituição, não faz sentido algum que haja membros indicados politicamente ou, se o Congresso Nacional optar por manter um modelo misto, que a quantidade deles seja superior à quantidade dos de origem técnica. Também não é razoável que indicações políticas ocorram sem observância de critérios objetivos de qualificação dos indicados e sem respeito aos requisitos de idoneidade moral e reputação ilibada, como tem acontecido com indecente frequência. Não é aceitável, por exemplo, que tenhamos conselheiros sem curso superior ou conselheiros que, mesmo antes de indicados, já eram processados, alguns até mesmo condenados com trânsito em julgado por improbidade administrativa.

A experiência histórica do atual modelo constitucional para os tribunais de Contas é muito ruim. Não reconhecer isso é negar o óbvio.

Defendemos a proposta de emenda à Constituição apresentada pela Frente Parlamentar Mista de Combate à Corrupção, materializada na PEC 329/2013 na Câmara dos Deputados, que altera a forma de composição dos tribunais de Contas, pondo fim às indicações políticas, e estabelece que serão eles e seus membros fiscalizados pelo CNJ, ao passo que os membros do MP de Contas serão fiscalizados pelo CNMP, o que é plenamente coerente com os respectivos regimes jurídicos. Essa PEC está sob a competente relatoria do deputado Alessandro Molón (Rede-RJ).

Também a PEC 40/2016, capitaneada pelo senador Ricardo Ferraço (PSDB-ES), apresenta importantes avanços quanto ao funcionamento dos tribunais de Contas, sem tratar, contudo, da questão de sua composição. Acreditamos que a reunião e aprovação dessas propostas pelo Congresso Nacional colocará o controle externo em patamar de funcionamento à altura do que a sociedade brasileira merece, espera e exige para justificar os nada menos que R$ 10 bilhões gastos anualmente para manter esse sistema.

Conhecemos a proposta de criação de um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, muito diligentemente defendida pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (Atricon), sob a presidência do ilustre conselheiro Valdecir Pascoal.

Embora nela vislumbremos alguns possíveis avanços relevantes para o controle externo, pensamos que os mesmos avanços poderão ser obtidos com maior segurança e menor custo para o país com a fiscalização dos tribunais de Contas e de seus membros pelo Conselho Nacional de Justiça, que evidentemente teria de ser adaptado para albergar essa nova missão. Quanto aos procuradores de Contas, nada mais natural que sejam fiscalizados pelo Conselho Nacional do Ministério Público.

A respeito da fiscalização dos tribunais de Contas pelo CNJ, cumpre destacar o expressivo apoio público que essa iniciativa vem obtendo dos maiores juristas brasileiros, a julgar pelas declarações à imprensa do ministro aposentado do STF Carlos Mário Velloso, pelo vídeo divulgado nas redes sociais pelo jurista Márlon Reis, um dos idealizadores da Lei da Ficha Limpa, pelo depoimento entusiasmado de Roberto Livianu, presidente do Instituto Não Aceito Corrupção, também divulgado nas redes sociais, e pela Carta Aberta assinada por uma plêiade de 36 expoentes do Direito brasileiro, liderados por Celso Antônio Bandeira de Melo, Fabrício Motta, Heleno Taveira Torres, Ingo Sarlet, José Maurício Conti, Élida Graziane, Adilson Dallari, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e outros juristas de escol.

Essa ampla aceitação e apoio do mundo acadêmico demonstra que a medida proposta não só é plenamente constitucional, como é a mais coerente com o sistema adotado pela Constituição da República, que conformou os tribunais de Contas à imagem e semelhança dos tribunais do Poder Judiciário, com as mesmas prerrogativas de autonomia administrativa, orçamentária e financeira e autogoverno e ainda dotou seus membros do mesmo regime jurídico, a Lei Orgânica da Magistratura, com exatamente todos os direitos e deveres da magistratura, faltando apenas um, o de serem fiscalizados pelo CNJ.

A PEC 329/2013 também trata da indispensável autonomia do Ministério Público de Contas, corrigindo o erro histórico do constituinte de 1988. Falaremos sobre ela na próxima coluna. Por ora, para os mais distraídos, registramos apenas que as leis orgânicas do Ministério Público são aplicáveis subsidiariamente aos Ministério Públicos de Contas e que seu múnus público de fiscal da lei e defensor da ordem jurídica lhes assegura o poder de requisitar informações aos órgãos jurisdicionados diretamente, sem nenhuma tutela ou ingerência dos tribunais de Contas. Aliás, isso já foi reconhecido pelo Poder Judiciário em vários julgados. Bizarro como alguns tribunais de Contas ainda resistem ao exercício de uma competência tão natural quanto ontológica do MP de Contas.

O debate está posto. Deus permita que avance. O Brasil quer mudanças, e nós vamos ajudar a construí-las.

Share

9 de maio de 2017,                                         Por Júlio Marcelo de Oliveira

Apesar de toda a visibilidade que a rejeição das contas da Presidente da República em 2015 e o subsequente processo de impeachment trouxeram para o Ministério Público de Contas, pouca gente o conhece bem, mesmo no universo dos que trabalham com o direito. Muitos perguntam se ele faz parte do Ministério Público, como se dá o concurso de ingresso, quem escolhe seu procurador-geral.

O Ministério Público de Contas é órgão de estatura constitucional, previsto no artigo 130 da Constituição Federal, inserido na mesma seção que trata do Ministério Público judicial, com o mesmo múnus público de velar pela ordem jurídica, pelo regime democrático e pelos interesses sociais e individuais indisponíveis, com os mesmos direitos, vedações e formas de investidura. O concurso para ingresso na carreira, portanto, precisa seguir os mesmos requisitos dos concursos para o MP judicial. A chefia da carreira em cada ente da federação segue o mesmo regramento estabelecido para a chefia das carreiras do MP judicial.

Quanto a sua natureza jurídica, o que distingue o Ministério Público de Contas do Ministério Público judicial é acidental, não é essencial, é apenas o órgão perante o qual funciona. Enquanto um funciona perante o Poder Judiciário, o outro funciona perante os tribunais de contas, que poderiam até fazer parte do Poder Judiciário, se o constituinte assim quisesse. Aliás, em Portugal, o tribunal de contas integra o Poder Judiciário e seus membros são todos oriundos da carreira da magistratura. Quem sabe essa mudança não possa ser debatida e feita no âmbito das discussões da PEC 329/2013, em torno da necessária e inadiável reforma dos tribunais de contas?

Ressalte-se aqui que o Ministério Público de Contas não se confunde com os tribunais de contas, assim como o Ministério Público judicial não se confunde com o Poder Judiciário. Trata-se de órgãos distintos. O Ministério Público de Contas atua junto aos tribunais de contas, perante eles, não dentro deles nem para eles. Em que pese a verdadeira e ontológica identidade existente entre o Ministério Público judicial e o Ministério Público de Contas, dois tratamentos diametralmente opostos lhe foram conferidos no plano concreto da experiência constitucional brasileira.

Olhando em retrospectiva os últimos 28 anos, podemos constatar que tivemos uma extraordinária experiência constitucional no que tange ao Ministério Público. Tivemos todos a oportunidade de observar em concreto o que acontece na prática com essa instituição quando ela é dotada de autonomia e o que ocorre quando lhe é negado esse atributo. Não sei se outro país do mundo teve experimento político-institucional tão revelador como este.

Para além de argumentações teóricas e retóricas, basta verificarmos empiricamente e compararmos o que aconteceu com o Ministério Público judicial depois que lhe foi concedida explicitamente sua autonomia pela Carta de 1988 e o que se passou com o Ministério Público de Contas, considerado em 1993, na ADI 789, como inserido na “intimidade estrutural” dos tribunais de contas, sem autonomia administrativa, orçamentária e financeira, segundo essa concepção.

Enquanto o Ministério Público judicial se desenvolveu a olhos vistos, se profissionalizando, se equipando, adquirindo os meios necessários para atingir níveis elevados de resultados positivos em sua atuação perante a sociedade, conduzindo grandes operações com vigor e independência como a “lava jato”, o MP de Contas passou a maior parte desse mesmo período (quase três décadas!) lutando nos (ou mesmo contra os) tribunais de contas simplesmente para existir (no estado de São Paulo, o MP de Contas tem apenas 5 anos!), para ter condições materiais mínimas de funcionamento e para ter as prerrogativas de independência funcional de seus membros reconhecidas e respeitadas.

Ainda hoje, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo funciona de maneira irregular e inconstitucional sem a presença do Ministério Público de Contas, pecando a Câmara de Vereadores de São Paulo por grave omissão ao não instituir o órgão constitucionalmente previsto. Essa questão foi levada ao STF pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas (Ampcon) e aguarda julgamento, o que não impede que a nova legislatura da Câmara de Vereadores de São Paulo a possa corrigir desde logo, se assim desejar.

Quanto desperdício de energia! Quanto tempo e quantas oportunidades de atuação em prol da sociedade foram perdidas nesse período? Quão melhor estaria o controle externo brasileiro com a atuação plenamente livre do MP de Contas? Sim, porque empiricamente se observa que onde o MP de Contas pode atuar com mais desenvoltura, melhores são os resultados dos tribunais de contas. Não somos a salvação do mundo nem donos da verdade, mas temos plena consciência de que somamos, de que agregamos valor, de que contribuímos para qualificar as discussões nos tribunais de contas.

O modelo do MP de Contas sem autonomia está superado, é anacrônico e inconstitucional, equivale ao do MP judicial existente antes da Constituição de 1988, então dependente ora do Poder Judiciário, ora do Poder Executivo, para poder funcionar.

Felizmente, há ações no Supremo Tribunal Federal que permitirão à excelsa Corte revisitar esse tema e que podem resultar em importante evolução dessa primeira concepção de intimidade estrutural, que tanto mal tem feito ao MP de Contas e ao controle externo brasileiro hoje. Certamente o STF decidiu aquele leading case mirando os dados da realidade daquela época, recém vigente nossa Carta de 1988. Confiamos que a experiência histórica desde então – o observar os efeitos da autonomia sobre o Ministério Público judicial e o da falta de autonomia sobre o MP de Contas – permitirá a nossa Corte Constitucional alcançar uma nova compreensão sobre o funcionamento adequado do MP de Contas perante os tribunais de contas.

O modelo construído historicamente no Pará, em exame pelo STF, é o nosso paradigma de modelo ideal. Um MP de Contas enxuto, ágil, com especialização em contas públicas, atuando em perfeita harmonia, de forma complementar e sinérgica, tanto com os Tribunais de Contas como com o MP judicial, é o que a experiência de mais de cinquenta anos do estado do Pará nos mostra ser não só factível, como ideal.

No plano do livre e pleno funcionamento do MP de Contas, além da autonomia administrativa, orçamentária e financeira, há que se assegurar sua atuação em todos os processos sujeitos à deliberação dos tribunais de contas, independentemente de solicitação dos ministros ou conselheiros relatores. Mesmo no TCU, corretamente considerado o melhor dos tribunais de contas, a maior parte dos relevantes processos de auditoria, com suas múltiplas variantes, ainda não é enviada para exame e opinião do MP de Contas. No mais das vezes, o MP de Contas só tem ciência da existência do processo quando ele já se encontra pautado para julgamento!

Evidente que isso traz embaraços para o funcionamento do MP de Contas e do controle externo! Perdemos todos com isso. O MP de Contas, por não realizar plenamente sua missão constitucional; os tribunais de contas, por decidirem com menos elementos e fundamentos, e a sociedade, por pagar caro – são mais de R$ 10 bilhões por ano – para manter um sistema que poderia e deveria funcionar de forma completa e melhor e não apenas de forma parcial.

Há uma salutar e oportuna iniciativa em curso no TCU para superação dessa dificuldade de funcionamento do MP de Contas. Acreditamos que ela será implementada em breve. É preciso que tal obstáculo ao funcionamento do Ministério Público de Contas seja afastado não apenas no TCU, mas também em todos os tribunais de contas do país.

Não é condizente com a dignidade das funções do Ministério Público de Contas que os tribunais de contas disponham de sua atuação como se se tratasse de uma assessoria jurídica especializada, ora solicitando o pronunciamento do órgão ministerial, ora o dispensando. Isso viola a independência funcional do MP de Contas. Não foi para isso que o Constituinte previu um Ministério Público especializado em contas públicas.

O que a sociedade brasileira espera do MP de Contas é que seja um órgão atuante, vibrante, com plena autonomia e independência, presente em todas as discussões levadas a efeito nos Tribunais de Contas. Quanto antes isso ocorrer, melhor será para todo o sistema de controle externo, melhor será para a sociedade brasileira.

Share

Por Fabrício Motta         –         6 de abril de 2017, 8h00

caricatura-fabricio-motta-procurador

Não é fácil um ato de corrupção virar manchete no Brasil, tamanha a concorrência. O upgrade das pequenas notas dos jornais para a página principal exige esforço, dedicação e uma dose de originalidade, pois estamos acostumados com escândalos. Merecer chamada no começo dos jornais televisivos do horário nobre pode ser considerada a primeira classe do ato – ou do sujeito – corrupto: muitos tentam, mas poucos conseguem obter esse relevante status.

Semana passada tivemos o privilégio de assistir a uma situação que espantou até mesmo os mais céticos, que dizem não se surpreender com mais nada. A imprensa noticiou com destaque a prisão temporária de cinco conselheiros do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro na chamada operação quinto do ouro em razão da suspeita do recebimento de vantagens indevidas no exercício de suas atribuições. Parecia 1º de abril antecipado – como um tribunal dedicado ao controle da corrupção pode ser desfigurado pela própria?

O nome da operação tem inspiração no imposto cobrado pela metrópole portuguesa – o “quinto da Coroa” – dos mineradores da então colônia brasileira. É irresistível a lembrança do “quinto constitucional”, por meio do qual um quinto das vagas dos tribunais judiciários é preenchido por membros da advocacia e do Ministério Público. Por este mecanismo, a composição dos tribunais é marcada pela predominância de juízes de carreira, concursados, enquanto pequena parte é reservada para as carreiras mencionadas.

Nos tribunais de contas existe o chamado “quinto às avessas”: predominam escolhas políticas, feitas pelo Legislativo e pelo Executivo, e somente dois dentre os sete conselheiros são escolhidos dentre membros de carreiras providas por concurso. No plano teórico, esse amálgama entre técnicos e políticos serviria para dotar o corpo deliberativo de experiência na avaliação da gestão pública e evitaria a prevalência de decisões cegamente, apegadas a números e normas, que ignorassem importantes aspectos gerenciais e político-administrativos, notadamente no que diz respeito à difusa realidade municipal. Por essa razão, os requisitos para a investidura no cargo de conselheiro são mais rígidos do que os presentes para ministro do Supremo Tribunal Federal.

O problema ocorre na passagem do mundo das normas para o mundo real. Uma aliança implícita, silenciosa e nefasta entre os três poderes permite que a Constituição, com frequência, seja atropelada: Executivo e Legislativo por vezes indicam pessoas – na maioria das vezes, ex-políticos – que não cumprem minimamente os requisitos de probidade e conhecimento, e, quando chamado a intervir, o Judiciário faz ouvidos moucos.

Os valorosos conselheiros que cumprem os requisitos constitucionais e contribuem efetivamente para o controle externo – muitos, com certeza –também são prejudicados, vítimas da natural generalização de interpretações que momentos sensíveis acabam acarretando.

A despeito da dificuldade de se imaginar qual seria o modelo mais adequado para a composição das cortes de contas, os fatos têm demonstrado que o modelo atual é totalmente inadequado.

No tocante à escolha dos membros, a predominância política não mais se justifica em um órgão que possui atribuições essencialmente técnicas. Não me parece inadequado o provimento de parte dos cargos mediante critérios que incorporem experiência em gestão pública. Ao contrário. O problema está na predominância desse critério e na desobediência reiterada, assistida de forma incompreensivelmente passiva pelo Judiciário.

Entretanto, a atual forma de composição tem parcela relevante de responsabilidade pela inocuidade falta de muitos tribunais – não é incomum verificar a existência de estados falidos, com gestores com contas aprovadas.

Sonho com outra instituição, que poderia estar na vanguarda do combate à corrupção, prevenindo erros e punindo desvios. Imagino uma jurisdição especializada, com alto grau de respeitabilidade e eficácia, que contribuiria para desafogar o Judiciário. Penso na “magistratura de contas” como um corpo de verdadeiros juízes, em sua maioria concursados, que decidiria com força de coisa julgada, obedecendo ao núcleo comum de processualidade constante da Constituição.

A proposta constante da PEC 329/2013, que ganhou novo impulso após o ocorrido, lança as primeiras sementes para esse futuro ao prever a submissão dos membros dos tribunais de contas ao Conselho Nacional de Justiça, bem como a submissão dos membros do Ministério Público de Contas ao CNMP.

Se hoje já existe similaridade de garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens entre conselheiros e juizes, por força do artigo 73, parágrafo 3º, da Constituição, falta a sujeição à mesma fiscalização imposta aos magistrados. A aproximação ainda maior com o regime da magistratura não deixa de ser um upgrade na difícil tentativa de retirar dos tribunais de contas a pecha de “faz de contas” ou de “cortes de segunda linha”.

É hora de buscar um novo caminho para o controle externo. É preciso criar condições para que as manchetes policiais retratem os feitos dos tribunais de contas, não de seus integrantes.

  • Fabrício Motta é procurador-geral do Ministério Público de Contas (TCM-GO) e professor da Universidade Federal de Goiás (UFG).
Share