MOVIMENTO #MudaTC: por um basta às indicações políticas nos Tribunais de contas, maior controle e pela autonomia plena do MP de Contas Brasileiro

• Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, Procuradora-Geral do MPC/DF e Presidente do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC)

No mês de maio deste ano, foi lançado um movimento nacional que quer mudanças na maneira como são fiscalizadas as contas públicas, notadamente nos Tribunais de Contas. De fato, os recentes episódios de corrupção, que assistimos alarmados, demonstraram que o atual modelo de fiscalização falhou, não só porque não foi capaz de impedir ou reprimir práticas corruptas despudoradas, reveladas na maior desfaçatez – e com que aparente facilidade –  como, ainda, porque no bojo das próprias Cortes de Contas veio à superfície um sistema igualmente ilícito, descortinado por meio da operação policial, Quinto de Ouro, no Rio de Janeiro, quando 5 conselheiros foram presos.

No nosso país, esse sistema de fiscalização, a cargo do chamado controle externo, é exercido com o auxílio dos 34 Tribunais de contas, existentes em cada estado, nos municípios do RJ e SP, União e DF, custando ao contribuinte mais de R$ 10 bilhões de reais ao ano. É o sistema que, de acordo com a Constituição Federal, tem o dever de exercer a fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas do Poder Executivo, inclusive, atuando em relação a contratos, de qualquer natureza.

No entanto, esse sistema foi concebido ainda no fim século XIX e de lá para cá se mantém praticamente imune, no essencial, às demandas da nova realidade, inclusive mundial, do século XXI, marcado pela conectividade, transparência e cujos valores se legitimam, não pelo privilégio, mas pela eficiência.

Nesse contexto, a primeira indagação que surge é a respeito da forma como são indicados os conselheiros que irão julgar as contas públicas, não se podendo aceitar mais aquelas indicações ainda do tipo paroquial e fisiológicas, num contexto de criação dessas Cortes, em que o Brasil recém abolira a escravidão e dava os primeiros passos na formação de sua recente República[1]. Se o Presidente, Chefe do Executivo, era o responsável por todas as nomeações, nessas Cortes, com aprovação do Poder Legislativo, desde 1891, foi, apenas, com a Constituição Federal de 1988 que o Parlamento passou a ter direito, também, a tais nomeações. E, hoje, dos 7 conselheiros que integram essas Cortes, atualmente, 4 são indicados pelo Poder Legislativo e 1, pelo Executivo. Apenas os outros 2 vêm de carreiras técnicas.

Além disso, os Conselheiros dos Tribunais de contas ao tomarem posse, tornam-se vitalícios e seus atos não são fiscalizados por um Conselho externo, como são fiscalizados os magistrados em nosso país (a partir da Reforma do Judiciário), pelo Conselho Nacional de Justiça, CNJ. No entanto, Conselheiros dos Tribunais de contas se submetem à Lei Orgânica de Magistratura, e ao mesmo sistema normativo, direitos (inclusive valores salariais), e deveres dos Magistrados brasileiros, não sendo razoável, então, que fiquem de fora da fiscalização daquele Conselho.

Do mesmo modo, há junto aos Tribunais de contas o Ministério Público de Contas, formado por procuradores concursados para a carreira. No entanto, esses procuradores são os únicos, dentro do Ministério Público brasileiro, que não gozam de plena autonomia, apesar de estarem contidos no artigo 130 da Constituição Federal (CF), no capítulo do Ministério Público, este que, a partir de 1988, se descolou do Poder Executivo e passou a usufruir de total independência.

A consequência direta disso é que, sem autonomia plena, o MP de Contas não tem condições de se auto-organizar, ficando na dependência direta dos Tribunais de contas, que detêm o orçamento, para conseguir instalações, equipamentos e até mesmo para realizar concursos para prover seus cargos. De fato, em muitos Estados, esses representantes do MP atuam de forma precária, sem instrumental condizente, tolhidos no básico, além da insuficiente quantidade de membros.

No Brasil do Século XXI, há apenas 167 procuradores do MP de Contas, para cuidar dos mais de 5 mil municípios, dos 26 Estados da Federação, da União e do DF. Há Estados que funcionam com apenas 2 membros desse MP especializado; em outros, há até mesmo a tentativa de extinção de cargos, sem que o Ministério Público de Contas seja sequer consultado[2].

Além disso, os Procuradores do Ministério Público de Contas são colocados na mira de perseguições políticas daqueles que não desejam o controle, como há, lamentavelmente, casos a relatar, em quase todos os Estados da nossa Federação, o que fragiliza a instituição.

É fácil antever que tamanha violência contra o Ministério Público de Contas brasileiro é inaceitável. Para perceber a gravidade dessa situação, basta transpô-la para os demais ramos do MP Brasileiro. Imaginemos que os procuradores da República, integrantes da exitosa operação Lava Jato e suas fases, tivessem que depender de orçamento e atos de gestão de outros órgãos ou Poder, principalmente daqueles a quem fiscaliza, para definir a sua estrutura material ideal, seu pessoal, a quantidade de seus membros, o uso funcional dos seus poderes, ou seja, ficando por tudo na dependência de um terceiro para dizer como e em que condições deverão agir para fiscalizá-lo. Parece claro que isso levaria ao total malogro da Operação citada, infringindo a independência e tolhendo a atuação dos seus membros. É isso, contudo, o que ocorre com o Ministério Público de Contas no nosso país.

Cresce, felizmente, o entendimento de que, como na Constituição Federal não existem palavras inúteis, obviamente, quando conferiu a esses membros os mesmos direitos dos membros de todo o MP brasileiro, quis outorga-lhes todos e não apenas alguns. Interpretação diversa revelaria que a Constituição Federal só outorgou deveres aos membros do Ministério Público de Contas, sem lhes conferir os meios para exercê-los.

Essa discussão, de suma importância para o destino da fiscalização das contas públicas, está entregue ao Egrégio Supremo Tribunal Federal, em sede de Ações Diretas de Inconstitucionalidade que pretendem resolver, de vez, essa questão.

No entanto, em paralelo, tramita no Congresso Nacional a PEC 329, que visa tornar o controle externo mais eficiente. Ela quer, não apenas, dar um basta às indicações não técnicas, como ainda, quer deixar explícito que os membros do MP de Contas em nosso país possuem plena autonomia.

De fato, não há no nosso ordenamento qualquer paralelo com o que hoje ocorre com as Cortes de Contas, a começar pelo fato de que os julgadores das contas públicas, como visto, são escolhidos por um critério político, ora pelo Legislativo, ora pelo Executivo, tornando possível, via de regra, que o indicado julgue aquele que o indica.

Ademais, os Tribunais de contas são órgãos de instância única, ou seja, suas decisões são proferidas em único grau, o que deveria tornar ainda mais preocupante o critério de indicação dos seus membros, em face desta responsabilidade, sem paralelo no nosso regime jurídico constitucional. Isso quer dizer que não há revisão de suas decisões, por nenhum outro órgão, à semelhança do Poder Judiciário, que funciona com instâncias, o chamado duplo grau, até chegar ao órgão máximo, em matéria legal, o STJ, e, em matéria constitucional, o STF. Diversamente, as decisões dos Tribunais de contas são contestadas mediante recursos, mas, dirigidos a eles próprios.

Nesse mesmo contexto, a função de julgar, que no nosso ordenamento é claramente distinta da função ministerial, nas Cortes de Contas subordina, como se viu, o fiscal da lei (o MP de Contas), em interpretação que, com o devido respeito aos que podem pensar em contrario, não está contemplada no texto constitucional, desafiando o interesse coletivo, que pugna por uma atuação independente desses mesmos fiscais.

É tão evidente que tal sistema não funciona a contento e não pode funcionar que a sociedade civil organizada, o Ministério Público de Contas e Auditores de Controle Externo, em muito boa hora, lançaram o Movimento #MudaTC, por entenderem que devem ser realizadas mudanças efetivas em um sistema que, submetido aos testes democráticos e republicados, fez aforar suas fragilidades e vícios.

Concomitantemente, juristas brasileiros de escol lançaram um Manifesto, igualmente, defendendo a necessidade de mudanças[3].

Em comum entre todos esses agentes, que querem transformações, está o reconhecimento da relevância incontestável do sistema de controle externo que, se bem exercido, será capaz de promover profundas e exitosas transformações na maneira como o orçamento e as políticas públicas são executados, em benefício da população.

Esse reconhecimento, portanto, da importância de existirem tribunais de contas técnicos, submetidos a um controle imparcial e externo (o CNJ), e junto ao qual deve atuar um Ministério Público de Contas especializado, independente e devidamente controlado (pelo Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP), é a grande aposta, para reverter os quadros alarmantes de corrupção em nosso país, desgoverno e irresponsabilidade fiscal.

Não faltam motivos para que esse passo seja dado. Sobram razões para que se aja sem demoras.

O Congresso Nacional detém em suas mãos, assim, oportunidade ímpar de realizar essa mudança, devolvendo ao povo brasileiro a esperança e a confiança na Casa das Leis. Se falhar, contudo, elevará o descrédito, com inevitáveis prejuízos à Democracia e à nossa República.

[1] A primeira Constituição a prever os Tribunais de contas, a de 1891, constava que seus membros eram nomeados pelo Presidente da República,  situação mantida nas demais. Foi com a atual Constituição que se inaugurou o sistema vigente, de indicações mistas, em vigor, assim,  há aproximadamente 29 anos.

[2] Esses relatos e o mapeamento da carreira podem ser encontrados no Relatório Nacional, “Conhecendo o Ministério Público de Contas”, na página oficial do Conselho Nacional do Procuradores-Gerais de Contas, CNPGC. Disponível em: https://cnpgc.org.br/?p=591.

[3] É possível conferir-se na íntegra o Manifesto na mesma página do CNPGC. Disponível em https://cnpgc.org.br/?p=1592.