Para a PGC/DF, Cláudia Fernanda, é importante atuação conjunta entre Ministérios Públicos de Contas e Eleitoral

Ações estratégicas do controle externo em ano eleitoral

Brasília, 13/07/18 – A Procuradora-Geral de Contas do DF, Cláudia Fernanda, na elaboração de seu Planejamento Estratégico para 2018, elencou, como ação prioritária, a análise de atos, contratos e processos que possam ter reflexo em ano eleitoral. Em entrevista para a página do CNPGC, a PGC/DF explica a estratégia.

Como e por que atuar nessa questão?

Em seu Planejamento Estratégico para o ano de 2006, há mais de dez anos atrás, o MPC/DF já havia inserido o dever de atuação, focado no enfrentamento de situações com possível reflexo em ano eleitoral. A experiência levou a Procuradoria-Geral de Contas do DF a repetir a ação, agora em 2018. Além disso, o caos orçamentário e financeiro, experimentado em Brasília, em 2014, também um ano eleitoral, demonstrou que é necessário tempestivo controle no exercício em que as eleições vão ser realizadas.

O julgamento pelos Tribunais de Contas pode influenciar o processo eleitoral em curso?

Sim, pois a Lei Complementar 64/90, no artigo 1^º, I, alínea g dispõe sobre a inelegibilidade daqueles que tiverem suas contas, relativas ao exercício de cargos ou funções públicas, rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente. Em interpretação recente, o STF confere ao Poder Legislativo a competência a respeito, em relação aos Chefes do Executivo, que, no precedente, era o Prefeito (RE 848826). No entanto, todos os demais agentes públicos continuam subordinados ao julgamento dos Tribunais de Contas, para esse efeito – da inelegibilidade.

A lei em vigor, que trata da inelegibilidade por irregularidade de contas, é suficiente para alcançar os objetivos a que se propõe, isto é, impedir que maus gestores concorram às eleições?

Eu acredito que a lei representa um avanço, mas pode e deve ser melhorada. Em primeiro lugar, é preciso observar que a lei se refere à irregularidade insanável, o que pode induzir a aceitar, por exemplo, eventuais quitações de débitos, para dar por resolvida a questão, quando pode estar em jogo uma questão moral, não afastada pela quitação.

Além disso, há processos, julgados regulares com ressalvas, que contêm atos praticados com falhas que não são de menor monta, mas que não são comunicados ao MP Eleitoral, porque não são julgamentos pela irregularidade de contas, e, ainda, há casos em que são julgados gestores, condenados e multados, mas, não, em processos de tomadas e prestações de contas, deixando-se de incidir os efeitos da norma, para fins de inelegibilidade. Isso, contudo, não ocorre em todos os Estados. Diversamente do TCDF, o TCE/SC promoveu alteração normativa, para prever expressamente que “Serão também incluídos na relação prevista no caput, os responsáveis por irregularidade insanável apurada em outros processos que não os de Prestação ou Tomada de Contas” (Resolução nº 0096/2014).

É preciso que se diga, também, que nem todo aquele que tem suas contas julgadas irregulares é inelegível, já que o ato praticado terá que ser considerado como doloso e de improbidade, pela Justiça Eleitoral.

Os julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas ocorrem em tempo hábil para impedir a candidatura de gestor público com contas a prestar?

Infelizmente ocorre um descompasso entre os prazos nos Tribunais de Contas e os praticados na Justiça Eleitoral. Uma impugnação ao registro de candidatura, por causa de inelegibilidade, por exemplo, precisa ser ajuizada em dias.

Veja-se, para esse exercício, conforme definiu o TSE (Resolução 2355/17), que somente a partir do dia 15/08, último dia de prazo, será possível saber, com certeza, quais serão os postulantes a um cargo político, em 2018. A partir daí e até as eleições, transcorrerão menos de dois meses, pois o 1º Turno acontecerá no dia 7/10, e o 2º Turno, no dia 28/10, de modo que esse tempo é insuficiente para que o TC, somente a partir do registro, analise e julgue processos e recursos de eventuais candidatos.

O que, então, o MPC/DF propõe?

Visando inverter essa lógica, o MPC/DF entende que é necessário mapear a situação dos processos nos Tribunais de Contas, e, com isso, aposta em julgamentos céleres e efetivos, já que, de nada adiantará, para efeitos de inelegibilidade no presente, proferir decisões após o pleito. Uma decisão nesse sentido não impede que o agente público concorra, seja eleito, diplomado e investido em seu mandato, reduzindo a lei em questão praticamente à letra morta. Ou seja, decisão pela irregularidade de contas tardia é meramente prospectiva, com efeitos para uma nova eleição, que pode nem ter o apenado como candidato.

Pensando nisso, primeiro, o MPC/DF debruçou-se na identificação de processos, no controle externo, envolvendo possíveis candidatos ao pleito eleitoral em 2018, inclusive os gestores que se desincompatibilizaram em abril. Assim, com base no critério de busca por nome, no sistema informatizado do TCDF, foram analisados mais de cem documentos, de forma eletrônica, a fim de verificar quais são, de fato, os seus estágios, em um esforço de se tentar obter prioridade no julgamento, para comunicação, tempestiva, à Justiça Eleitoral e ao Ministério Público Eleitoral, se for o caso, antes mesmo do prazo final para registro da candidatura.

Essas listagens foram, então, enviadas à Presidência do TCDF, para ciência e, inclusive, eliminação de eventuais falhas, o que é natural, devido ao volume de informações.

Mas qualquer cidadão pode fazer o mesmo, bastando acessar o sistema informatizado do TCDF e fazer a mesma pesquisa, clicando no campo, Consulta Processual, depois, Consulta Processo, e, aí, digitar o nome do interessado.

Esse mapeamento feito levou a que conclusões e propostas?

O mapeamento feito pelo MPC/DF, além de relacionar autos de processos a possíveis candidatos, demonstrou que há vários processos tramitando de forma morosa. Foi possível detectar alguns que se relacionam com fatos que ocorreram há mais de uma década, ainda sem conclusão. Alguns desses processos, conhecidos como Tomadas de Contas Especiais (TCE), visam definir quem são os responsáveis e qual é o valor dos prejuízos. No caso, até que sejam concluídos, acabam sobrestando, que quer dizer, paralisando, o julgamento das contas anuais dos responsáveis, a que se reporta a Lei da Ficha Limpa, para fins de inelegibilidade.

O efeito de tudo isso é muito ruim, não só porque a função das Cortes de Contas é decidir, mas porque, também, a não-decisão acaba permitindo que o agente público não tenha suas contas julgadas, e com isso concorra livremente ao pleito eleitoral, como, também, pode gerar a ocorrência de prescrição.

Recentemente, o TCDF decidiu que as sanções que pode aplicar prescrevem em cinco anos (Decisão 2836/15). Além disso, está em discussão a questão da prescritibilidade nas ações de ressarcimento e o seu reflexo no âmbito do controle externo (Processo no. 32.351/2017).  Caso acolhida, os prejuízos aos cofres públicos não poderão mais ser cobrados.

E o que pode ser feito em relação a isso?

Para o MPC/DF, é necessário compromisso real das Cortes de Contas com a celeridade processual. Mas isso apenas não é suficiente: são necessárias alterações normativas, a fim de mudar o rito que hoje é praticado. Em Brasília, por exemplo, as Resoluções, que dispõem a respeito, foram concebidas no século passado, para uma cidade que nada tem a ver com a atual Capital.

É preciso simplificar os ritos e eliminar essas distorções, como o Poder Judiciário tem feito, ao propiciar mudanças em Códigos de Processo, por exemplo, buscando maior agilidade em seus julgamentos e uma resposta rápida e eficaz à sociedade. Assim também deve ocorrer nos Tribunais de Contas, para a correção dessas falhas.

Como é hoje o rito desses processos?

Resumidamente, a TCE possui duas fases: a interna, que ocorre no âmbito do órgão ou entidade processante, e a fase externa, que se dá no Tribunal de Contas, para julgamento. Esse procedimento implica em um rito extremamente hierarquizado e burocrático, pois além da instrução do processo pela Comissão tomadora, que promove a apuração dos fatos, vários outros setores são envolvidos, para registro, pronunciamento, certificação, etc. E quando enfim, o processo chega ao TC, novamente os responsáveis são ouvidos, o processo é instruído e, então, preparado para julgamento, que, após, é submetido aos recursos cabíveis.

E uma vez concluído o julgamento das Tomadas de Contas Especiais, o ressarcimento dos prejuízos e o pagamento das multas aplicadas são imediatos?

Infelizmente, não. Após o processo percorrer esse rito, via de regra, o TC lavra acórdão, que a despeito de ter eficácia de título executivo, na prática, é enviado à Procuradoria Geral do Estado, do DF ou a AGU, para cobrança judicial da dívida ou da multa. Mas isso ainda não quer dizer a quitação do débito, pois não é incomum que a cobrança nem seja ajuizada, diante dos baixos valores e/ou da dificuldade de se obterem bens ou até de se localizarem os responsáveis, alguns falecidos, sem que seja possível alcançar seus espólios, etc.

No TCDF, há estudos que comprovam que a recuperação do patrimônio público, por esse modo, é inexpressiva. Conforme relatório de controle, com posição em 09/11/2016, àquela altura, o Tribunal havia aplicado sanções pecuniárias correspondentes a R$ 84.835.231,58, com recolhimento de R$ 1.726.042,74, ficando evidente a discrepância entre o total imputado e o montante ressarcido aos cofres públicos. Esses estudos foram provocados pelo MPC/DF (Representação no. 22/07, Processos 750/08 e 2.154/2016).

Resumindo o que foi dito até aqui: a legislação eleitoral preconiza que os julgamentos de contas podem ter influência no pleito eleitoral. No entanto, há casos em que, muitas vezes, os processos de tomadas e prestações de contas anuais não são julgados, e os gestores acabam se candidatando, sem que tenham as suas contas aferidas. Isso acontece, frequentemente, porque as suas contas, que deveriam ter sido julgadas, aguardam as Tomadas de Contas Especiais, que podem demorar mais de dez anos para serem concluídas no controle interno e, julgadas pelo TC. Isso pode gerar, ao final de cinco anos, a prescrição de sanções, como multas, e, após dez anos, se assim vier a ser decidido, nem mesmo o ressarcimento poderá ser mais exigido. É inevitável, então, que nesse cenário haja um esvaziamento do efeito desejado pelo legislador…

Sim, e, não apenas isso. Há outras decisões que, também, sobrestam os processos para aguardar o trânsito em julgado de decisões judiciais. Como é sabido, uma decisão transita em julgado quando já não cabem mais recursos, tornando-se, assim, definitivamente decidida a questão. O problema é que para que isso ocorra, muitas vezes, o tempo transcorrido pode ser longo demais. Isso quer dizer, então, que quando se decide aguardar o trânsito em julgado de uma ação, para agir em relação a alguma questão, pode estar sendo selada, de vez, a possibilidade de responsabilizar o agente público envolvido, no ambiente do controle externo.

Por isso, o MPC/DF quer rediscutir essa questão. Se nem mesmo a pena privativa de liberdade, para o sistema processual vigente, está condicionada ao trânsito em julgado, por qual motivo um processo de controle e fiscalização no TC deve esperar?

O STF e o TCU têm, também, importantes decisões contrárias a esse efeito paralisante, demonstrando que as instâncias são diversas e tanto uma como outra podem atuar, sem ter que esperar por uma decisão final de cada uma delas.

Quais outras ações em período eleitoral possuem correlação com a atividade que é desempenhada pelos Tribunais de Contas?

O TC deve fiscalizar, por exemplo, as despesas com publicidade. Dispõe a Lei Eleitoral – Lei Federal nº 9.504/97 – no rol de condutas vedadas de seu artigo 73, um limite para os gastos com publicidade. A nova Lei das Estatais, idem, artigo 93, parágrafo 2º.

Além dessas, há outras despesas que podem ser controladas em ano eleitoral?

Outro bom exemplo de controle é a possibilidade de fiscalização que se abre diante da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em pelo menos duas hipóteses: o artigo 21, parágrafo único da LRF, segundo o qual é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento de despesa com pessoal expedido nos 180 dias anteriores ao final do titular do respectivo poder ou órgão, e o artigo 42, que veda ao titular do Poder ou órgão, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentre dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito. Para se ter uma ideia da gravidade, o descumprimento do artigo 42 da LRF é irregularidade tão grave, que a Lei de Crimes Fiscais pune a conduta com pena de reclusão.

No DF, como são feitas essas análises?

Com relação ao exercício de 2018, ano eleitoral, as análises dos artigos 21 e 42 da LRF, por óbvio, somente podem ser concluídas após o fim do ano, com o fechamento do exercício. Mas a questão pode ser enfrentada, preventivamente.

No processo 32137/14, o TCDF proferiu a Decisão 6120/17, itens II e IV, determinando a sua reinstrução, para que seja demonstrada, de forma clara e didática, a metodologia utilizada para evidenciar a ocorrência do cumprimento ou descumprimento do art. 42 da LRF pelo Poder Executivo distrital. A dúvida que existe se refere ao momento para a contração de obrigação, que para o TCDF é o momento da celebração do contrato administrativo ou instrumento congênere, com exceção dos contratos plurianuais e de serviços continuados, que se iniciem em um mandato e terminem no outro mandato. O MPC/DF recorreu contra a ressalva final desse posicionamento.

O TCDF, ainda, decidiu que, doravante, para fins de apuração das disposições do art. 42 da LRF, deve ser elaborada planilha eletrônica na metodologia indicada, no que seja pertinente ao exercício de 2018 e quadriênios subsequentes.

Há, também, outro Processo, 3534/18, em que se discute se houve insuficiência financeira registrada ao final de 2017 no Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, sendo importante alertar que essa questão é mais grave, no exercício corrente, em face do já visto artigo 42 da LRF, por se tratar do último ano de mandato da chefia do Poder Executivo (Informação 12/18).

Para finalizar, o cidadão e o controle social podem oferecer denúncias e fiscalizar a atuação dos gestores em relação a essas matérias?

Sim, é muito importante que o cidadão denuncie eventual burla à norma legal, exercendo fiscalização cívica e consciente sobre esses fatos.
No MPC/DF, a Ouvidoria recebe essas informações, já que os Tribunais de Contas podem e devem fiscalizar as condutas administrativas desviantes, como o eventual uso da “máquina” pública; da propaganda com recursos públicos em violação à impessoalidade; a disposição dos recursos públicos com fins eleitoreiros, etc.

Qual a sua expectativa em relação a todas essas questões?

Como Procuradora-Geral do MPC/DF, confio no controle externo e acredito que os Tribunais de Contas podem contribuir para que estejam aptos a concorrer ao pleito eleitoral candidatos que tenham tido suas contas julgadas e, não, aqueles que se beneficiam com a morosidade dessas decisões.

Além disso, o MPC brasileiro deve atuar em parceria com o MP Eleitoral, qualitativamente, em relação, por exemplo, à composição da lista enviada, já que, muitas vezes o problema não é do encaminhamento, em si, dos nomes, mas de quem deixa de ser nela inserido, ou das condutas que não são julgadas irregulares, quando deveriam. Essa análise qualitativa em relação à composição da lista deve ser intensificada.

E, com relação às eleições de 2018, o MPC brasileiro dá alguma dica ao eleitor?

Como cidadã, torço para que todos nós, brasileiros, e brasilienses, em especial, tenhamos consciência ao escolher os nossos candidatos, procurando analisar as suas atitudes, não apenas em ano eleitoral. É necessário verificar o passado de cada um deles e, também, o presente, diante da efetivação dos direitos sociais, com responsabilidade fiscal e sem demagogias; o compromisso que demonstram ter na busca pelo pleno emprego, justiça social e melhorias, concretas, para as atividades de investigação, controle e fiscalização dos atos da Administração Pública.

Uma boa dica, também, é questionar como se comportam os candidatos quando está em jogo o combate à corrupção, ou seja, se realmente apoiam essas ações, com vigor e energia, ou se as suas propostas são vazias, incoerentes ou voltadas a rechaçar e atacar os agentes públicos e cidadãos que se dedicam a coibir essas práticas.

Nesse sentido, eu apoio as Novas Medidas de Combate à Corrupção, um grande esforço, para que, desta vez, possamos ter uma legislatura compromissada com a moralidade e o crescimento do nosso país. Durante a campanha eleitoral, o site www.unidoscontraacorrupcao.org.br irá disponibilizar os nomes dos candidatos e candidatas que estiverem comprometidos com as medidas anticorrupção.

É meu desejo, assim, que os melhores nomes sejam os escolhidos para as nossas Cidades e para o nosso país.